Regeringskansliet

Faktapromemoria 2011/12:FPM178

Förordning om faktablad för investeringsprodukter

Finansdepartementet

2012-08-28

Dokumentbeteckning

COM(2012) 352

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om faktablad för investeringsprodukter

SWD(2012) 187

Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on key information documents for investment products

Sammanfattning

Kommissionen har lagt fram ett förslag till förordning om faktablad för investeringsprodukter. Med investeringsprodukt avses i detta sammanhang bland annat vissa finansiella instrument såsom fondandelar, finansiella derivatinstrument, aktieindexobligationer och andra strukturerade produkter samt försäkringsprodukter med investeringsinslag (kapitalförsäkringar, fondförsäkringar m.m.). Faktabladet ska finnas tillgänglig för s.k. ickeprofessionella investerare i god tid före köpet (det utgör således förköpsinformation). Förslaget innehåller även bestämmelser om bland annat skadeståndsskyldighet, administrativa sanktioner och åtgärder samt alternativ tvistlösning.

Regeringen ställer sig preliminärt i huvudsak positiv till att konsumentskyddet stärks genom ökad jämförbarhet och transparens samt att ökad konkurrensneutralitet uppnås.

1

1 Förslaget 2011/12:FPM178

1.1Ärendets bakgrund

Det finns numera ett stort utbud av investeringsprodukter på de finansiella marknaderna, inte minst för konsumenter och andra icke-professionella investerare. Investeringsprodukter inordnas under olika regelverk och säljs av företag tillhörande olika branscher beroende på om det exempelvis är fråga om fondandelar eller försäkringsprodukter. Trots dessa skillnader är det grundläggande syftet i regel detsamma nämligen att uppnå en avkastning som överträffar den riskfria räntan.

Skillnaden i regelverk medför att den information som kunden får skiljer sig åt. För vissa fonder finns redan nu bestämmelser om faktablad i det s.k. UCITS4-direktivet (direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper [fondföretag] eller på engelska Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities). Det finns även informationskrav avseende vissa värdepapper i direktiv 2003/71/EG om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel (prospektdirektivet). För exempelvis försäkringsprodukter finns det däremot inte bestämmelser på EU-nivå som liknar de krav på faktablad som gäller för fondföretag. Denna brist på enhetlighet gör det enligt kommissionen svårt att jämföra olika produkter och skapar olika konkurrensförhållanden. Det finns även en informationsasymmetri mellan å ena sidan de som utformar och säljer investeringsprodukter och å andra sidan icke-professionella investerare såsom konsumenter. Faktorer såsom risk och kostnader kan vara svåra att bedöma och jämföra, något som leder till att investerare i vissa fall köper olämpliga produkter. Enligt kommissionen bör ett samlat grepp inom EU tas gällande investeringsprodukter som säljs till icke-professionella investerare.

I maj 2007 begärde Ekofin-rådet att kommissionen skulle undersöka hur samstämmig EU:s lagstiftning är när det gäller olika typer av investeringsprodukter för icke-professionella investerare. Enligt kommissionens uppfattning har frågan fått förnyad aktualitet genom finanskrisen och det låga förtroende för finansmarknaden som konsumenter inom EU har idag. I april 2009 antog kommissionen ett meddelande gällande produkter benämnda Packaged Retail Investment Products (PRIPs) (KOM[2009]204). Kommissionen framhöll två områden inom vilka fortsatt arbete behövde göras regler relaterade till försäljning respektive regler om transparens. Det nuvarande förslaget handlar om det senare området. Under 2010 och 2011 har bland annat ett s.k. konsultationsförfarande ägt rum om detta.

Förslaget ingår i ett paket om tre rättsakter som av kommissionen benämns konsumentskyddspaketet (Consumer Retail Package). Förutom förevarande förslag innehåller paketet dels ett förslag till ett reviderat direktiv om

2

försäkringsförmedling (COM[2012] 360 final, ofta benämnt IMD 2) som 2011/12:FPM178
reglerar försäljning av försäkringsprodukter samt ett förslag till ändringar i
ovannämnda direktiv om fondföretag (KOM[2012] 350 slutlig, ofta benämnt
UCITS 5). Utöver konsumentskyddspaketet bör det framhållas att
förevarande förslag har ett nära samband även med ett förslag till revidering
av direktiv 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument
(KOM[2011] 652 slutlig, vanligtvis benämnt MiFID 2). MiFID 2 reglerar
bland annat försäljning av de investeringsprodukter som omfattas av
förevarande förslag men som inte regleras av försäljningsreglerna i IMD 2.
Se vidare Faktapromemoria 2011/12 FPM 34, 2011/12:176 och 2011/12:177.
Förslaget lades fram den 3 juli 2012.

1.2Förslagets innehåll

Inledning

Att förslaget har formen av en förordning innebär att dess bestämmelser blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna och medför skyldigheter respektive rättigheter för enskilda parter. Trots förordningsformen förutsätter förslaget att medlemsstaterna vidtar vissa lagstiftningsåtgärder, i synnerhet vad gäller att fastställa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder. Kommissionen föreslås vidare få befogenhet att anta s.k. delegerade akter i enlighet med artikel 290 EUF-fördraget, bland annat vad gäller den närmare utformningen av faktabladen.

Informationskraven för investeringsprodukter är avsedda att gälla parallellt med kraven i prospektdirektivet, direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), direktiv 2002/65/EG om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter samt direktiv 2000/31/EG om e-handel.

Produkter beträffande vilka faktablad ska lämnas

Med investeringsprodukt avses i förslaget en investering, oavsett dess rättsliga form, där det belopp som ska betalas tillbaka till investeraren är beroende av fluktuerande referensvärden eller avkastningen på en eller flera tillgångar som inte köps direkt av investeraren. Med fluktuerande referensvärden antas bland annat aktieindex avses, men inte referensräntor såsom Libor eller Stibor. Genom finansiella produkter av det senare slaget exponeras investeringen för fluktuationer i en underliggande tillgångs marknadsvärde. Emellertid påverkas inte värdeutvecklingen av investeringsprodukten direkt som vid investering i en specifik tillgång, exempelvis en aktie. Istället har de nu aktuella produkterna ett mellansteg genom att producenten paketerar underliggande tillgångar eller använder någon annan metod vilken medför att ett ägandeskap i slutprodukten (investeringsprodukten) innebär ett indirekt ägande av underliggande tillgångar. Konstruktionen medför enligt kommissionen regelmässigt ökad komplexitet och högre kostnader.

3

Således omfattar förslaget exempelvis andelar i investeringsfonder, där en stor mängd investerare betalar för att bli andelsägare av en fond som i sin tur består av underliggande tillgångar (exempelvis aktier). Detsamma antas gälla fondförsäkringar, kapitalförsäkringar och som huvudregel traditionella livförsäkringar. Investeringsprodukter kan även vara strukturerade finansiella instrument med inslag av derivat, såsom en aktieindexobligation (vilken består av en obligation och en option som säljs i ett paket). Det antas även kunna röra sig om produkter av typen warranter, Bull slag. Till följd av förslaget kommer kompletterande bestämmelser att behöva införas i svensk rätt, bland annat avseende administrativa sanktioner och åtgärder samt vilken myndighet som ska ha tillsynsansvaret enligt förordningen.

1.4 Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Kommissionen har låtit genomföra en konsekvensanalys avseende förslaget (se SWD[2012] 188 final). Kommissionen har utgått från tre huvudsakliga problem mångfalden av investeringsprodukter, avsaknaden av ett enhetligt regelverk (vilket i sig medför en snedvridning av konkurrensen) samt avsaknaden av effektiva åtgärder gentemot kundernas informationsunderläge. Av betydelse i sammanhanget är även vissa studier som kommissionen har låtit göra om konsumenters agerande m.m. vid investeringsbeslut1. Kommissionen bedömer att omkring 60 procent av de investeringsprodukter som säljs i EU eventuellt inte motsvarar konsumentens behov och att enbart en marginell förbättring i det avseendet motsvarar mycket betydande belopp i placeringstillgångar. Förslaget bedöms medföra ett ökat konsumentskydd genom standardisering av förköpsinformation och ökad jämförbarhet. Det bedöms också öka förtroendet för finansmarknaden.

Kommissionen bedömer att förslaget medför engångskostnader om i grova drag 171 miljoner euro samt löpande kostnader om 14 miljoner euro per år för de företag som utvecklar investeringsprodukter. De slutliga kostnaderna beror emellertid på utformningen av genomförandeakter och delegerade akter. Därutöver följer vissa mindre kostnadsökningar för distributörer (mellanhänder). Enligt kommissionens uppfattning uppvägs de kostnader och insatser som krävs för att genomföra förslaget med råge av de fördelar som följer av det.

Kommissionen gör bedömningen att förslaget inte kommer inte att påverka

EU:s budget.

Regeringen har i nuläget inget att invända mot kommissionens konsekvensanalys vad gäller de kostnader som kan uppkomma. Förslaget kan dock, utöver vad som anges i konsekvensanalysen, förväntas leda till ökade kostnader för den svenska myndighet som utses till behörig myndighet avseende tillsynsärenden samt arbete med efterlevnad av föreskrifter m.m. Regeringens utgångspunkt är att eventuella budgetära konsekvenser, såväl nationella som inom EU, ska rymmas inom befintliga anslag.

1Consumer Decision-Making in Retail Investment Services: A Behavioural Economics Perspective , Final Report, November 2010, Consumer Market Study on Advice within the Area of Retail Investment Services, Final Report och The Consumer Markets Scoreboard, Making Markets Work For Consumers, 6th edition, October 2011.

7

2011/12:FPM178

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen ställer sig i huvudsak positiv till att konsumentskyddet stärks genom ökad jämförbarhet och transparens. Förslaget fyller en viktig funktion genom att införa informationskrav för produkter som idag inte omfattas av sådana krav samt genom att skapa enhetlighet. Därutöver framstår det som positivt att ökad konkurrensneutralitet uppnås mellan företag inom olika delar av finansmarknaden.

Det är av vikt att regleringen utformas på ett ändamålsenligt sätt och inte ådrar aktörerna onödigt betungande regler och kostnader.

Enligt regeringens mening är inte förslagets tillämpningsområde helt tydligt avgränsat vad gäller de produkter eller vilka kunder som berörs. Regeringen anser att en sådan ordning är problematisk med tanke på att det rör sig om ett förslag till förordning och inte direktiv. Tillämpningsområdet förtjänar därför särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med förslaget.

Regeringen instämmer i vad kommissionen har anfört i konsekvensbeskrivningen om att ett helhetsperspektiv måste anläggas vid frågor om finansiellt konsumentskydd. Såväl olika typer av regleringsåtgärder som insatser för finansiell folkbildning är angelägna. Vad gäller den slutliga utformningen av de nu aktuella faktabladen kan regeringen emellertid konstatera att kostnaderna för en viss investeringsprodukt har en stor betydelse för det slutliga resultatet på lång sikt. Till skillnad från den framtida avkastningen brutto är kostnaderna i huvudsak kända redan vid köpet av produkten. Regeringen kan även baserat på olika studier och undersökningar om s.k. finansiell förmåga dra slutsatsen att många konsumenter inte har tillräckliga kunskaper om kostnaderna för de investeringsprodukter som de sparar i och inte heller utan vidare kan räkna ut vilka effekter på värdeutvecklingen netto som uppkommer till följd av en viss årlig förvaltningsavgift som anges i procent. Regeringen anser därför att behovet av att ge ett schabloniserat exempel (ett jämförelsepris) på kostnadernas effekter på lång sikt, uttryckt i ett visst belopp, bör beaktas vid den slutliga utformningen av såväl förordningen som eventuella genomförandebestämmelser respektive delegerade akter. Här kan konstateras att ett sådant jämförelsepris har börjat användas av vissa finansiella företag i Sverige.

En noga avvägning bör göras mellan behovet av att informera om olika förhållanden respektive risken för att faktabladet blir så omfattande till sitt innehåll att den genomsnittlige konsumenten inte tar till sig informationen.

8

Sammantaget bör bestämmelserna om faktabladets utformning, innehåll och 2011/12:FPM178
tillhandahållande, liksom bestämmelserna om skadeståndsansvar, alternativ
tvistlösning, administrativa sanktioner, delegerade akter samt
övergångsbestämmelsen avseende vissa fondandelar noga uppmärksammas
och analyseras i det fortsatta arbetet. I sammanhanget bör också
konsekvenserna av den särskilda bevisbörderegeln vägas in, särskilt i fråga
om förslagets eventuella effekt kostnadsbilden för

informationsprodukterna.

Vad särskilt gäller genomförandetidsfrister bör de bestämmas utifrån sakliga utgångspunkter och vara realistiska. Fristerna bör ha sin utgångspunkt i en bedömning av den enskilda rättsaktens innehåll och omfattning. Regeringen anser att på finansmarknadsområdet måste också hänsyn tas till efterföljande EU-lagstiftning, såsom delegerade akter och genomförandeakter, då tidsfristen för ramlagstiftningen sätts.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter medlemsstaterna har.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter institutionerna har.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Regeringen har berett berörda myndigheter, företag och organisationer tillfälle att lämna synpunkter på förslaget senast den 31 augusti 2012.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Förslag baseras på artikel 114 i EUF-fördraget. Beslut fattas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet i artikel 294. Europaparlamentet är medbeslutande. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Kommissionen bedömer att förslaget är förenligt med principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Enligt kommissionen kan inte förslagets syften uppnås genom lagstiftning på medlemsstatsnivå, inte minst då det bland annat handlar om att åtgärda luckor i EU-lagstiftningen. Under alla förhållanden anser kommissionen att åtgärder på EU-nivå är mest effektiva då standardisering och jämförbarhet uppnås för hela unionen. Det kan här noteras att vissa medlemsstater har försökt att på egen hand vidta åtgärder av

9

liknande slag som förslaget gäller. Dessa åtgärder har varit av varierande 2011/12:FPM178
natur, vilket kan medföra negativa effekter ur ett inre marknadsperspektiv.
Även om icke-professionella investerare kan skyddas på medlemsstatsnivå,
bör enligt kommissionens uppfattning en reglering som omfattar alla EU-
länder införas för att skapa likvärdiga och rättvisa konkurrensvillkor mellan
aktörer i olika medlemsstater.
Det förhållandet att viss osäkerhet råder om förslagets tillämpningsområde
medför enligt regeringens mening i någon mån svårigheter att bedöma
förslagets konsekvenser.Regeringen instämmer i kommissionens bedömning
av frågorna om proportionalitet och subsidiaritet. Det bör i det avseendet
särskilt beaktas att de nu aktuella investeringsprodukterna i betydande
omfattning tillhandahålls av företag från andra EU-länder. Som exempel kan
nämnas att över 4 000 utländska delfonder (investeringsfonder) finns på den
svenska marknaden. Därtill kommer att en rad åtgärder vidtas i övrigt för att
öka graden av integration på den inre marknaden vad gäller finansiella
tjänster.

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Regeringen har berett berörda myndigheter, företag och organisationer tillfälle att lämna synpunkter på förslaget senast den 31 augusti 2012. Förhandlingar om förslaget i rådsarbetsgrupp inleds den 12 september i år. Tidsplanen för förhandlingarna i Europaparlamentet är ännu inte känd.

4.2Fackuttryck/termer

Finansiellt instrument: Huvudsakligen överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, fondandelar, finansiella kontrakt avseende prisdifferenser samt i vissa fall optioner, terminskontrakt swappar, räntesäkringsavtal, forwards och andra derivatkontrakt

Fondförsäkring: En typ av livförsäkring med investeringsinslag (sparmoment), varigenom försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder hans eller hennes premier ska placeras. Försäkringens värde är kopplat till värdet på andelarna i de fonder som försäkringstagarna valt och försäkringsföretaget lämnar i normalfallet inte någon garanti för hur stora utbetalningarna kommer att bli

Investeringsfond: I svensk rätt värdepappersfonder och specialfonder

Investeringsprodukt: I nu aktuellt avseende en [finansiell] investering där oberoende av produktens rättsliga form det belopp som ska betalas tillbaka till investeraren är beroende av fluktuerande referensvärden eller avkastningen på en eller flera tillgångar som inte köps direkt av investeraren

10

Kapitalförsäkring: En livförsäkring med investeringsinslag (sparmoment), som inte uppfyller de skatterättsliga kraven för pensionsförsäkring och som normalt sett ger möjlighet för försäkringstagaren att själv välja placering av kapitalet i olika typer av finansiella instrument

Livförsäkring: Försäkring, med eller utan investeringsinslag, mot olika ekonomiska risker kopplade till en enskild individs levnad, främst de ekonomiska konsekvenserna av att dö tidigt (dödsfallsförsäkring) och av att leva länge (livfallsförsäkring)

Paketerad investeringsprodukt: En tidigare benämning för investeringsprodukt

Strukturerade insättningar: Tidsbundna insättningar vars avkastning i allmänhet består av en fast ränta och en eventuell tilläggsränta. Tilläggsräntan utbetalas, om den i förväg avtalade underliggande tillgången (t.ex. börsaktier) utvecklas gynnsamt under insättningstiden

Traditionell livförsäkring: En typ av livförsäkring med sparmoment, varigenom försäkringsgivaren garanterar den försäkrade en viss utbetalning, t.ex. motsvarande erlagda premier efter avdrag för avgifter eller en viss avkastning på erlagda premier (och vanligtvis finns en möjlighet till avkastning därutöver)

2011/12:FPM178

11