Regeringskansliet
Faktapromemoria 2012/13:FPM116
Förordning om växtskadegörare | 2012/13:FPM116 |
Landsbygdsdepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2013) 267
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skyddsåtgärder mot växtskadegörare
Sammanfattning
Ett förslag till förordning om skyddsåtgärder mot växtskadegörare har presenterats av kommissionen i ett paket bestående av ett meddelande och fem förslag till rättsakter. Kommissionens namn på paketet liksom på dess meddelande är Friskare djur, sundare växter och en säkrare jordbruksbaserad livsmedelskedja - En moderniserad lagstiftning för ett mer konkurrenskraftigt EU. Förutom förslaget om växtskadegörare innehåller paketet förslag till rättsakter om djurhälsa, om växtförökningsmaterial, om offentlig kontroll inom
Kommissionen föreslår att en förordning ska ersätta nuvarande direktiv inom området. Syftet med förslaget är att täppa till luckor och införa ett robust, öppet och långsiktigt hållbart regelverk. Förslaget innebär ett skifte från målsättningen att hindra spridning av växtskadegörare främst vid handel med växter och växtprodukter till skydd av territoriet mot växtskadegörare; skadegörare vars introduktion kan få omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser genom skador på växter och växtmiljöer och därmed påverka de gröna näringarnas konkurrenskraft, livsmedelsförsörjning samt grönområden (offentliga såväl som privata) och landskapsbild.
Förordningen lägger fast övergripande principer för hur skyddet mot allvarliga växtskadegörare ska organiseras. Förslaget innebär en mer proaktiv lagstiftning, bl.a. genom ökad riskstyrning och fokus på mer förebyggande åtgärder. Centralt i det nya regelverket är krav på inventeringar av förekomsten av skadegörare och beredskapsplaner, tidig anmälan om förekomst av skadegörare och tydligare krav på avgränsning av angripna områden och snabb bekämpning vid utbrott. Tydligare regler avseende de instrument som
används för att förhindra spridning av växtskadegörare vid förflyttning av växter och växtprodukter på den inre marknaden är också en viktig del av förslaget. Större grupper involveras i växtskyddsarbetet och aktörernas eget ansvar lyfts fram.
Regler avseende frihet från växtskadegörare som i dag har sin grund i direktiven om saluföring av olika växtförökningsmaterial, flyttas enligt förslaget från lagstiftningen till förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare.
Förslaget till förordning ställer tydligare och mer detaljerade krav än gällande direktiv i syfte att förbättra förutsättningarna för en mer effektiv och enhetlig tillämpning inom EU. Trots detta är förslaget i viss utsträckning en ramlag eftersom kommissionen bemyndigas att anta detaljerade bestämmelser i form av delegerade akter och genomförandeakter.
Förordningen innehåller inte som gällande direktiv bestämmelser om behöriga myndigheters officiella kontroll. Detta regelverk föreslås att det flyttas till förordningen om offentlig kontroll, se
Regeringen stödjer syftena med förslaget, bl.a. dess ökade fokus på förebyggande åtgärder, den ökade riskstyrningen och möjligheterna att på ett mer effektivt sätt anpassa regelverket till nya situationer. För slutligt ställningstagande till förordningsförslaget behövs fördjupade analyser, framförallt vad avser de ekonomiska konsekvenserna.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
1.1.1Nuvarande
Målsättningen med EU:s nuvarande regelverk om skyddsåtgärder mot växtskadegörare är att skydda europeisk växtproduktion och europeiska växtmiljöer. Detta genom att förhindra främmande allvarliga skadegörare från att etablera sig och sprida sig och orsaka skador med omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. Lagstiftningen har därmed betydelse för de gröna näringarnas konkurrenskraft, för livsmedelsförsörjning och biologisk mångfald.
Det viktigaste verktyget i sammanhanget är rådets direktiv 2000/29/EG som har sin grund i ett direktiv från 1977 och som också återspeglar
1 COM (2013) 265 final
internationella avtal på området. Därutöver finns sex rådsdirektiv, varav de äldsta från slutet av
Växter, växtprodukter och andra föremål som förtecknats därför att de innebär en risk för introduktion och spridning av allvarliga växtskadegörare ska åtföljas av ett sundhetscertifikat vid import till EU respektive ett växtpass vid förflyttning inom EU. Detsamma gäller för import och införsel till och förflyttning inom områden i EU som erkänts utgöra s.k. skyddade zoner. Sundhetscertifikatet ska godkännas före införtullning.
1.1.2Kommissionens översyn
Riskerna för spridning av växtskadegörare har förändrats genom globaliseringen av handeln som har lett till en kraftigt ökad tillströmning av nya skadegörare, särskilt det senaste årtiondet. Klimatförändringarna innebär att nya växtskadegörare, som tidigare inte kunde överleva i EU, nu kan etablera sig och utvecklas, samtidigt som grödor och skog i EU blir mer sårbara för dessa främmande skadegörare. Utvidgningen av EU har dessutom lett till en större mångfald av klimattyper, odlingssystem, skogstyper, landskap och naturliga livsmiljöer, ofta olika känsliga för eller motståndskraftiga mot skadegörare. Mot denna bakgrund antog ministerrådet i november 2008 slutsatser om behovet att se över lagstiftningen. Kommissionen anlitade ett utvärderingskonsortium för uppgiften och sommaren 2010 presenterades slutrapporten.
Utvärderingen visar att nuvarande lagstiftning endast delvis har uppfyllt syftet att förhindra introduktion och spridning av växtskadegörare. Utvärderingen pekar särskilt på vikten av mer förebyggande åtgärder, bättre riskstyrning, ökad
Utvärderingen har diskuterats med intressenter inklusive medlemsstaterna. I juli 2012 presenterades kommissionen (DG Sanco) ett första utkast till ny lagstiftning. I november presenterades ett andra utkast. Under hösten 2012 diskuterades utkasten med experter från medlemsstaterna. Vissa delar av dagens direktiv och av de behov av förändringar som framkommit under översynen tas inte om hand av denna förordning utan av ovan nämnda förslag till förordning om offentlig kontroll och förslag om
Förslaget antogs av kommissionen den 6 maj 2013 som en del av ett större lagstiftningspaket.
1.2Förslagets innehåll
1.2.1Den nya förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare
Den nya förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare har samma syfte som dagens lagstiftning, dvs. att skydda växter och växtmiljöer genom att förhindra spridning av allvarliga växtskadegörare. Förslaget innebär emellertid ett skifte från målsättningen att hindra spridning av växtskadegörare främst vid handel med växter och växtprodukter till skydd av territoriet mot växtskadegörare vars introduktion kan få omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser genom skador på växter och växtmiljöer. Naturlig spridning av växtskadegörare omfattas alltså av förslaget på ett tydligare sätt. Det innebär också att skyddet av skogliga värden och landskapsbild ges större tyngd än i dagens lagstiftning. Fokus har skiftat mot förebyggande åtgärder och en mer proaktiv lagstiftning. Större grupper involveras i växtskyddsarbetet och tydligare krav ställs på näringarna.
1.2.2Omfattning och förteckning av växtskadegörare
Förslaget omfattar bestämmelser för att skydda EU mot skadegörare i form av patogener (svampar, virus, bakterier m.m.), djur (insekter, nematoder m.m.) eller parasiterande växter. Invasiva främmande växter (t.ex. arter som kan bli ogräs) omfattas inte. Kommissionens avsikt är istället att åtgärder mot invasiva främmande växter ska omfattas av ett kommande förslag om skydd mot invasiva främmande arter (en helt ny rättsakt).
Växtskadegörare delas in i olika grupper:
som skyddade zoner. Prioriterade skadegörare är en nyhet och utgör en delmängd av
Skadegörare etablerade inom unionen som påverkar användningen av växtförökningsmaterial kallas
I nu gällande direktiv förtecknas samtliga kategorier av skadegörare i särskilda bilagor. Enligt förslaget ska istället kriterier för förteckningen fastställas i bilagor till förordningen medan förteckningen av skadegörarna ska göras i genomförandeakter.
1.2.3Inventeringar och beredskapsplaner
Krav på att medlemslandet ska utföra inventeringar avseende förekomst av
Förslaget innehåller vidare krav på att beredskapsplaner ska upprättas för prioriterade karantänsskadegörare och att dessa ska övas. Detta är en nyhet inom växtområdet.
1.2.4Anmälan och information
Förslaget innehåller en generell skyldighet för alla att anmäla misstänkt förekomst av en
Informationsplikten för medlemsstaten har hittills gällt information till kommissionen och andra medlemsstater när en karantänsskadegörare påvisats. Enligt förslaget utökas informationsplikter till att även omfatta nyupptäckta risker. Dessutom föreslås en skyldighet för växtskyddsmyndigheten att informera aktörer och allmänhet. Nytt är också att reseföretag, posttjänstföretag och aktörer som säljer via internet får ett ansvar att informera sina kunder om förbud och särskilda villkor för införsel av växter, växtprodukter och andra föremål till EU.
1.2.5Utrotning av växtskadegörare och särskilda åtgärder
Kraven på medlemsstaten att utrota karantänsskadegörare har utvecklats betydligt i förhållande till gällande direktiv som enbart säger att karantänsskadegörare ska utrotas. Grundläggande krav ställs t.ex. på avgränsning av de områden som omfattas av utrotningsåtgärder. Då en prioriterad karantänsskadegörare påträffas ska en utrotningsplan upprättas. En nyhet i
Bestämmelserna ger kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter om varaktiga åtgärder för att hantera karantänsskadegörare. För etablerade skadegörare är detta en nyhet då sådana kontrollåtgärder hittills har beslutats av rådet. För karantänsskadegörare som inte är etablerade i EU är bemyndigandet i sig inte någon nyhet. Det som är nytt är att ramarna för denna typ av genomförandeakter anges i lagstiftningsakten på ett tydligare sätt. Sådana rättsakter kan också antas tillfälligt, om de avser karantänsskadegörare som inte förts upp i någon förteckning.
1.2.6Restriktioner vid import och på den inre marknaden
Förordningen anger de restriktioner som gäller vid import från tredje land importförbud eller särskilda importvillkor. Ett helt nytt inslag i det avseendet är att kommissionen får möjlighet att anta genomförandeakter för att hantera nya risker kopplade till import av växter för plantering från vissa tredjeländer. I dessa fall ska krävas intensifierad okulär besiktning och provning, en tid i karantän eller ett tillfälligt förbud mot införsel till unionen till dess att en fullständig riskvärdering gjorts. En annan nyhet är grundläggande bestämmelser om karantänsstationer.
Förbud mot import av vissa växter, växtprodukter och andra föremål samt särskilda krav vid import till och förflyttning inom unionen förtecknas i dag i bilagor till direktivet. Enligt förslaget ges kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter med dessa förbud i enlighet med kriterier som förtecknas i bilagor till förordningen. Liknande upplägg gäller för krav vid import och införsel till skyddade zoner. Undantag från regelverket kan göras som hittills vid import och förflyttning inom EU för vetenskaplig verksamhet, försök och sorturval. Undantaget utökas med växtförädling och utställningar. Särskilda regler gäller för transitering genom EU:s territorium.
Kommissionen föreslår ett tydligare regelverk för konceptet skyddade zoner, anpassat till det system som inrättats genom Internationella växtskyddskonventionen. Detta för att stärka skyddet av områden i EU erkända som skyddade zoner och för att förbättra möjligheten för export av växter och växtprodukter från sådana områden.
1.2.7Registrering, spårbarhet och intyganden
Professionella aktörer vars verksamhet utgör en risk för spridning av växtskadegörare ska registreras. Registret ska även innehålla de professionella aktörer som ska registreras enligt förslaget till förordning om tillhandahållande av växtförökningsmaterial2. Detta innebär att nya grupper omfattas av krav på registrering, men omfattningen kan reduceras genom delegerade akter om den administrativa bördan inte motiveras av en tillräckligt hög växtskyddsmässig risk. Kommissionen ska också kunna utveckla kraven för registreringen för olika kategorier av aktörer. Det görs tydligt att den aktör som enbart levererar små kvantiteter till slutanvändare liksom de som endast transporterar växter och växtprodukter, inte ska omfattas av krav på registrering. En nyhet i syfte att kunna effektivisera bekämpningsarbetet är att registrerade aktörer ska uppfylla vissa krav om spårbarhet i fråga om växtmaterial.
Regelverket för sundhetscertifikat föreslås i stort vara detsamma som i dag. Möjligheten att utfärda och ta emot elektroniska sundhetscertifikat införs. Ytterligare en nyhet är att det ges möjlighet för kommissionen att införa specifika undantag från kravet på sundhetscertifikat för resenärers bagage, användare av posttjänster och internetkunder. Kraven på frihet från växtskadegörare gäller emellertid även för växter som resande medför och för privatpersoner som köper växter genom distanshandel, t.ex. internet. Istället för kontroll av sundhetscertifikat är avsikten att kontrollen ska göras genom stickprov.
Om ett växtmaterial uppfyller villkoren för officiellt intygande enligt den föreslagna förordningen om tillhandahållande av växtförökningsmaterial3 och dessutom kräver växtpass, ska växtpasset och den officiella etiketten som intygar att växtmaterialet uppfyller villkoren enligt förordningen om växtförökningsmaterial kombineras i en etikett. I dessa fall ska kontrollen av att villkoren för att utfärda växtpass är uppfyllda vara en del av den officiella kontrollen av växtförökningsmaterial. De regler som föreslås om bemyndigande och tillsyn av de professionella aktörer som utfärdar växtpass, är tydligare och mer stringenta än dagens regler. Helt nytt är att aktörerna ges möjlighet att ha en egen plan för riskhantering av växtskadegörare, vars
2COM (2013) 262 final
3COM (2013) 262 final
innehåll den behöriga myndigheten ska godkänna. Dessa riskhanteringsplaner ska ligga till grund för frekvensen av den offentliga kontrollen i enlighet med förslaget till förordning om offentlig kontroll.
1.2.8Export
Gemensamma regler för export av växter, växtprodukter och andra föremål från EU är nytt. Det föreslås att exporten ska uppfylla krav enligt eventuellt avtal med det aktuella tredje landet, alternativt enligt tredje landets växtskyddsbestämmelser eller enligt EU:s regler för förflyttning på den inre marknaden. Ett nytt intyg för exportändamål införs för de fall där växtmaterial exporteras från en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten. Detta förslag är föranlett av tredjeländers krav på växtskyddsmässig säkerhet vid förflyttning på den inre marknaden före export från EU. Vidare införs krav på en undertecknad förklaring från den professionella aktör som ansvarar för förtecknade växter och växtprodukter vid transitering genom EU:s territorium. Krav vid export och transitering i övrigt återfinns i förslaget till förordning om offentlig kontroll4.
1.2.9
Nuvarande
Förslaget till förordning om växtskadegörare innehåller ett förslag till förändring av utgiftsförordningen avseende ersättning till odlare/markägare. Detta beror på att det förväntas att förslaget till förordning om
4COM (2013) 265 final
5COM (2013) 327 final
1.2.10 Ikraftträdande m.m.
Sju rättsakter ska upphävas i och med att förordningen träder i kraft. På sikt kommer ett antal nu gällande direktiv och förordningar att ersättas av delegerade akter och genomförandeakter antagna av kommissionen. Ikraftträdande ska ske 20 dagar efter publiceringen i Europeiska unionens officiella tidning och förordningen ska tillämpas 36 månader efter att den har trätt i kraft. Ett elektroniskt system för de anmälningar och rapporter som medlemsstaterna ska skicka till kommissionen ska inrättas.
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Nuvarande
Förslaget till ny
I förslaget till ny
6 COM (2013) 262 final
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
I kommissionens konsekvensanalys7 avseende förslaget om skyddsåtgärder mot växtskadegörare analyseras fyra alternativ:
1.Enbart förbättring av ordningens juridiska form.
2.Alternativ 1 kompletterat med prioritering, modernisering och förbättring av förebyggande åtgärder.
3.Alternativ 2 kompletterat med förstärkta åtgärder vid utbrott av växtskadegörare samt ökad
4.Alternativ 3 kompletterat med en utvidgning av lagstiftningens räckvidd till att också omfatta invasiva främmande växter.
Alternativen har bedömts med avseende på sina totala kostnader och ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser, jämfört med utgångsscenariot. Denna jämförelse utmynnade i att alternativ 3 skulle vara det bästa alternativet och det är också det som kommissionen föreslår. Alternativ 3 skulle enligt analysen ge bättre kostnadseffektivitet för alla berörda parter. Kostnaderna blir visserligen något högre än för alternativ 2 men fördelarna är betydligt större. Genom begränsade investeringar i tidig upptäckt och utrotning kan stora besparingar göras genom att man undviker skador på växter och växtmiljöer som annars skulle orsakats av skadegörarens angrepp eller av bekämpningen av den. Alternativ 4 menar kommissionen skulle innebära avsevärt högre kostnader.
Förslaget påverkar regelverket för användningen av
Trots föreslagen
7 SWD (2013) 169 final
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Att skydda växter och växtodling mot att allvarliga växtskadegörare förs in till EU och att de sprids inom EU har stor betydelse för en uthållig och konkurrenskraftig
Skiftet från fokus på främst handelsrestriktioner till skydd av territoriet välkomnas. Regeringen stödjer i stort tydliggörandet av aktörernas ansvar och moderniseringen av befintliga inre
Till dess att kommande förslag från kommissionen om invasiva främmande arter har presenterats och analyserats anser regeringen i motsats till vad som föreslås att invasiva främmande växter bör omfattas av förordningen.
Vissa nya krav i förslaget till förordning kan komma att innebära ökad administrativ börda för aktörerna. Det gäller bland annat att nya grupper av aktörer kommer att omfattas av krav på registrering. Regeringen avser att analysera dessa nya krav noggrant och agera utifrån målsättningen att kraven måste stå i proportion till växtskyddsmässiga risker. Positivt är att andra förslag innebär en minskning av den administrativa bördan, t.ex. krav på att myndigheter ska samordna register för att undvika dubbelregistrering.
Förslaget är i stort balanserat avseende bemyndigandena till kommissionen att anta delegerade akter och genomförandeakter. Bemyndigandena måste bedömas ytterligare med hänsyn till konsekvenserna.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaternas ståndpunkter avseende det slutliga förslaget är i dagsläget inte kända. Samtliga medlemsstater har dock i diskussioner som förts kring utkast till lagförslag stött kommissionens inriktning. Diskussioner kan förväntas gällande detaljer och i viss utsträckning gällande föreslagna bemyndiganden till kommissionen.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Institutionernas ståndpunkter är i nuläget inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Remissbehandlingen är ännu inte påbörjad.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Fördraget om europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 43. Regler för vilka artikel 43 utgör rättslig grund antas av rådet och Europaparlamentet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. I rådet krävs kvalificerad majoritet för beslut.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Kommissionens prövning av subsidiaritetsprincipen har utmynnat i att åtgärderna enligt förordningen är nödvändiga för att uppnå lagstiftningens syfte. Målet med lagstiftningen kan inte uppnås av medlemsstaterna på nationell nivå. En reglering på
Enligt kommissionen är de föreslagna åtgärderna proportionerliga. Regeringen delar i stort kommissionens bedömning vilket innebär att regeringen i huvudsak stödjer de tydligare och mer detaljerade krav som ställs på medlemsstaterna i förslaget till förordning jämfört med gällande direktiv. Generellt krävs mer detaljer och en större tydlighet för en effektiv reglering.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslaget ska remissbehandlas av Statens jordbruksverk. En första behandling i rådsarbetsgrupp skedde i rådet den
Europaparlamentets är Jordbruksutskottet. I övrigt är i nuläget Europaparlamentets planer för behandling av förslaget inte kända.
4.2Fackuttryck/termer
-
-Prioriterad karantänsskadegörare: en delmängd av
-Kvalitetsskadegörare: växtskadegörare som finns etablerade inom unionen som påverkar användningen av växtförökningsmaterial. Utrotning krävs inte när kvalitetsskadegörare påträffas utan kraven gäller frihet från skadegöraren för att tillhandahållande av växtförökningsmaterialet ska vara tillåtet (i vissa fall att mängden skadegörare är begränsad till en viss nivå).
-Skyddad zon: en del av EU, t.ex. en medlemsstat eller en region i en medlemsstat, som konstaterats vara fri från en växtskadegörare som finns etablerad i andra delar av EU.
-Sundhetscertifikat: Ett dokument, utfärdat av landets växtskyddsmyndighet som intygar att växter, växtprodukter eller andra föremål uppfyller mottagarlandets krav avseende frihet från växtskadegörare.
-Växtpass: En officiell etikett för förflyttning av växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium, som intygar efterlevnad av relevanta krav som ställs i förordningen.
-Transitering: Förflyttning från ett tredjeland till ett annat tredjeland under tullövervakning genom EU:s territorium.