Regeringskansliet

Faktapromemoria 2010/11:FPM94

Ändringar i yrkeskvalifikationsdirektivet

Utbildningsdepartementet

2012-01-23

Dokumentbeteckning

KOM(2011) 883

Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordning [...] om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden

Tidigare faktapromemoria i ärendet: 2010/11:FPM135

Sammanfattning

Europeiska kommissionen har presenterat förslag till ändring av Europaparlamentet och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifikationsdirektivet). Enligt kommissionen är syftet med förslaget att förenkla erkännandeprocessen för den enskilde och förkorta tidsperioden för ett erkännande, vilket bl.a. föreslås uppnås genom införandet av ett europeiskt yrkeskort. Ett led i detta är att i erkännandeprocessen i större utsträckning använda IMI, informationssystemet för den inre marknaden. Utgångspunkten är att informationen till den enskilde ska vara lättillgänglig och att systemen för erkännande ska vara användarvänliga. Vidare vill kommissionen mot bakgrund av patientsäkerheten tydliggöra bestämmelser om språkkrav och införa ett varningssystem då yrkesutövare förlorar sin rätt att utöva yrket. Även principen om s.k. partiellt tillträde, d.v.s. möjligheten för en yrkesutövare att partiellt utöva sitt yrke föreslås tydliggöras i direktivet. För att uppnå ökad transparens föreslås att medlemsstaterna åläggs att notifiera sina reglerade yrken och att även granska sin egen reglering för att se om den är nödvändig, proportionell och icke-diskriminerande. En ambition med förslaget är också att i direktivet ta hänsyn till det livslånga lärandet och att ta hänsyn till den utveckling som skett inom den högre utbildningen, exempelvis genom att använda ECTS-poäng i minimikraven på utbildningar till de yrken som omfattas av automatiskt erkännande. Inom dessa utbildningar föreslås också ett antal nya krav, exempelvis när praktiken vid apotekarutbildningen bör ske. Kommissionen föreslår också att direktivet utsträcks till att omfatta exempelvis personer med en akademisk examen som vill göra en betald, handledd praktiktjänstgöring i yrket utomlands.

Regeringen välkomnar initiativet till modernisering av yrkeskvalifikationsdirektivet och de ansträngningar som görs för att underlätta rörligheten inom EU. Möjligheten för arbetstagare och egenföretagare att röra sig inom EU är en nyckelfråga för att tillgodose tillgången på kompetens. Regeringen ser yrkeskvalifikationsdirektivet som en prioriterad fråga då direktivet kan bidra till ökad tillväxt och sysselsättning på den inre marknaden. Få yrken är reglerade i Sverige, vilket innebär att förutsättningarna för rörlighet till Sverige är mycket goda. Regeringen verkar för att antalet reglerade yrken i EU minskar då dessa kan utgöra ett hinder för yrkesutövares marknadstillträde. Vidare innehåller förslaget flera initiativ som kan underlätta gränsöverskridande tjänsteutövning vilket regeringen generellt välkomnar. Moderniseringen av direktivet förväntas leda till en enhetligare, enklare och snabbare erkännandeprocess, vilket den svenska regeringen välkomnar samtidigt som patient- och konsumentsäkerheten måste värnas. Regeringen är bl.a. positiv till förslagen om förtydligande av reglering om partiellt tillträde till ett yrke och att utsträcka direktivets bestämmelser så att de även omfattar personer som gör praktiktjänstgöring i utlandet. Regeringen har i sitt svar på kommissionens grönbok om modernisering av yrkeskvalifikationsdirektivet framfört kritik mot yrkeskortet. Regeringen avser att särskilt bevaka frågan om yrkeskortet för att säkerställa att svenska intressen tas tillvara i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen välkomnar att kommissionen har tagit hänsyn till utvecklingen inom den högre utbildningen och betonar behovet av en fortsatt tät dialog mellan olika sektorer.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

För att främja rörligheten inom EU:s inre marknad har kommissionen föreslagit att systemet för erkännande av yrkeskvalifikationer reformeras. Rörligheten på arbetsmarknaden har lyfts fram som en nyckelfråga för Europas konkurrenskraft både i kommissionens meddelande Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM(2010) 2020, se faktapromemoria) och i Inremarknadsakten Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden Gemensamma insatser för att skapa ny tillväxt (KOM(2011) 206/4, se faktapromemoria).

Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer när det gäller reglerade yrken. I direktivet finns även minimikrav för vissa utbildningar. I syfte att klargöra om de möjligheter som ges genom direktivet tillgodoses och utreda förutsättningar för förbättringar har kommissionen under hösten 2010 och våren 2011 samlat in synpunkter på olika delar av direktivet. Kommissionen skickade den 22 juni i år ut en grönbok om modernisering av direktivet. Grönboken har av Regeringskansliet remitterats till behöriga myndigheter, universitet och högskolor, andra berörda myndigheter samt fackförbund och andra intresseorganisationer. Svaret från den svenska regeringen (U2011/4016/UH), som skickades till kommissionen den 20 september, bygger bland annat på synpunkter från omkring 60 remissinstanser.

Kommissionen presenterade den 19 december Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordning [...] om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden.

1.2Förslagets innehåll

Nedan redogörs för de större förändringarna i kommissionens förslag.

Ett europeiskt yrkeskort och IMI

Kommissionen föreslår ett europeiskt yrkeskort för de branscher där mobiliteten är hög, där behöriga myndigheter samarbetar via IMI och där det finns en vilja om att förenkla erkännandeprocessen. Förutsättningen är dock att det finns önskemål bland yrkesutövarna själva om ett sådant kort. Kortet ska utgöra bevis på yrkesutövarens kvalifikationer och därmed rätt att utöva ett yrke. Syftet med kortet är att förenkla och snabba på erkännandeprocessen och göra den mer transparent. För att uppnå detta krävs att de involverade myndigheterna samarbetar i och arbetar via IMI. Förslaget innebär att det blir obligatoriskt för myndigheterna att använda sig av IMI. Vidare kräver systemet med ett yrkeskort att den behöriga myndigheten i hemlandet blir involverad i högre utsträckning än i dag i erkännandeprocessen.

Frihet att tillhandahålla tjänster

I yrkeskvalifikationsdirektivet görs skillnad på om en yrkesutövare avser att tillfälligt tillhandahålla tjänster eller etablera sig i en medlemsstat. När det gäller tillfälligt tillhandahållande av tjänster föreslår kommissionen att bestämmelserna underlättas för yrkesutövare som rör sig tillfälligt över gränser exempelvis guider som följer med en turistgrupp från en medlemsstat där guiden är etablerad till en annan medlemsstat. Kommissionen föreslår vidare ett förtydligande av regleringen av förutsättningarna för medlemsstaterna att kontrollera yrkeskvalifikationerna hos tjänsteleverantörer inom reglerade yrken som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet.

Den generella ordningen

När det gäller etablering enligt den generella ordningen, d.v.s. för yrken som inte omfattas av automatiskt erkännande, finns i nuvarande direktiv en indelning av yrkeskvalifikationer i nivåer, vilket kan sägas vara en skala för att avgöra huruvida den sökande når upp till den aktuella yrkeskvalifikationen eller inte. Enligt förslaget ska den sökande inte lika lätt kunna nekas rätt till erkännande enbart med hänvisning till kvalifikationsnivåerna. Möjligheten för medlemsstaterna att hänvisa den sökande till kompensationsåtgärder kvarstår men ett sådant beslut måste motiveras i större utsträckning jämfört med tidigare.

Partiellt tillträde

Kommissionen föreslår att principen om s.k. partiellt tillträde, d.v.s. möjligheten för en yrkesutövare att utöva en begränsad del av yrkesverksamheten förs in i direktivet. Partiellt tillträde behöver inte beviljas då det är fråga om exempelvis patientsäkerhet och vårdyrken.

Automatiskt erkännande av yrkeserfarenhet

Förslaget innebär att kommissionen ges rätt att genom en delegerad akt besluta om att uppdatera en lista avseende vissa yrken, främst hantverksyrken, som omfattas av automatiskt erkännande.

Automatiskt erkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning

Kommissionen föreslår en rad förändringar i minimikraven för utbildning för de yrken som omfattas av automatiskt erkännande av kvalifikationer (läkare, sjuksköterska, tandläkare, veterinär, barnmorska, apotekare, arkitekt). Exempelvis föreslås kraven höjas från 10 till 12 års skolutbildning för tillträde till sjuksköterskeutbildning och barnmorskeutbildning, när det gäller läkarutbildning föreslås denna omfatta minst fem års studier och bestå av minst 5500 timmar teoretisk och praktisk undervisning, när det gäller praktiken för apotekarstuderande föreslås att denna sexmånaderspraktik ska ligga i slutet av utbildningen och kraven för arkitektutbildningen föreslås höjas. Kommissionen föreslår också att ECTS-poäng ska kunna användas för att bestämma omfattning av utbildningarna.

För att öka transparensen föreslår kommissionen också bl.a. att det ska vara obligatoriskt för medlemsstaterna att lämna underrättelser om nya eller ändrade utbildningsprogram.

Common training principles ett nytt system för automatiskt erkännande

I nuvarande direktiv finns en möjlighet att skapa s.k. gemensamma plattformar, d.v.s. en samling kriterier för yrkeskvalifikationer som kan kompensera för väsentliga skillnader som har konstaterats mellan de olika medlemsstaternas utbildningskrav för ett visst yrke. I praktiken var detta en möjlighet att harmonisera kompensationsåtgärder. I kommissionens förslag utvecklas denna möjlighet och kallas Common training principles. Konsekvensen blir automatiskt erkännande för ett yrke där de deltagande medlemsstaterna går samman och enas om gemensamma kriterier kring kvalifikationer.

Utvidgning av direktivet i vissa fall

Kommissionens förslag är att direktivet utsträcks till att omfatta personer med en akademisk examen som vill göra en betald, handledd praktiktjänstgöring i yrket utomlands, samt notarier, en yrkesgrupp vars motsvarighet saknas i Sverige.

Tydliggörande med hänsyn till patient- och konsumentsäkerhet

Kommissionen föreslår att bestämmelser om språkkrav tydliggörs i direktivet. För att försäkra sig om att patientsäkerheten värnas införs ett varningssystem som innebär att behöriga myndigheter åläggs att informera varandra ifall en yrkesutövare inom exempelvis hälso- och vårdområdet fråntas sina rättigheter att utöva yrket.

E-governance: tillgång till information och elektroniska system/rutiner

Kommissionen föreslår att kontaktpunkten enligt tjänstedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden) ska vara yrkesutövarnas ingång och bistå med information och erbjuda möjlighet till en elektronisk ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer. De myndigheter som är utsedda att vara kontaktpunkter enligt nuvarande lydelse av yrkeskvalifikationsdirektivet föreslås i stället kallas assistanscenter och ska fokusera på enskilda fall och ge råd och stöd och komplettera verksamheten vid den gemensamma kontaktpunkten.

Transparens och ömsesidig utvärdering

För att uppnå ökad transparens föreslår kommissionen att medlemsstaterna åläggs att notifiera sina reglerade yrken och att även granska sin egen reglering för att se om den är nödvändig, proportionell och icke-diskriminerande. Därefter ska utfallet skickas till övriga medlemsstater för att skapa en möjlighet att jämföra, diskutera och i slutändan förenkla de nationella regelverken för reglerade yrken.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Yrkeskvalifikationsdirektivet är i Sverige införlivat genom bestämmelser i de olika regleringar som gäller olika reglerade utbildningar och yrken, exempelvis patientsäkerhetslagen (2010:659), respektive patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) samt lag om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (2009:302), respektive förordning om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (2009:1386). Förslagen till förändringar i direktivet medför krav på förändringar i ett stort antal författningar på olika nivåer genom att de nya aspekter som förs in i direktivet så som införandet av ett yrkeskort och partiellt tillträde till ett yrke måste inkluderas i nu gällande bestämmelser. De närmare rättsliga konsekvenserna och överenstämmelsen med det föreslagna regelverket analyseras för närvarande i Regeringskansliet.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

De förslag som kommissionen för fram syftar till att underlätta rörligheten på den inre marknaden och förväntas bidra till en positiv ekonomisk utveckling generellt sett. Förslagen innebär dock i vissa delar ökade krav på myndigheterna. De ekonomiska kostnaderna förknippade med ett yrkeskort behöver ytterligare tydliggöras. Förändrade uppgifter för myndigheter kan medföra ökade kostnader t.ex. genom ökade krav på hemlandets behöriga myndigheter, samtidigt som vissa vinster kan uppkomma genom att processen förenklas för värdlandets behöriga myndigheter. Utgiftsökningar på statsbudgeten som orsakas av kostnader som följer av ett beslut på EU-nivå ska finansieras med motsvarande utgiftsminskningar på statsbudgeten.

Enligt kommissionen kommer konsekvenserna för EU:s budget att handla om att IMI föreslås bli ryggraden i det nya direktivförslaget. IMI måste därmed i viss mån anpassas till den nya användningen. Konsekvenserna bedöms dock bli små med tanke på att användandet av IMI i flera aspekter innebär stordriftsfördelar.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar initiativet till modernisering av yrkeskvalifikationsdirektivet och de ansträngningar som görs för att underlätta rörligheten inom EU. Möjligheten för arbetstagare och egenföretagare att röra sig inom EU är en nyckelfråga för att tillgodose tillgången på kompetens. Regeringen ser yrkeskvalifikationsdirektivet som en prioriterad fråga då direktivet kan bidra till ökad tillväxt och sysselsättning på den inre marknaden. Sverige är ett land med få reglerade yrken och en väl fungerande arbetsmarknad. Däremot uppkommer utmaningar för svenska yrkesutövare som vill arbeta i medlemsstater där yrket är reglerat. Regeringen anser att antalet reglerade yrken i EU bör minska då dessa kan utgöra ett hinder för yrkesutövares marknadstillträde. Regeringen är mycket positiv till förslag om ökad transparens, vilket i förlängningen kan bidra till färre reglerade yrken. Ett led i detta är den nya notifieringsprocedur som föreslås där medlemsstaterna tydligt ska motivera reglering av yrken. Vidare innehåller förslaget flera initiativ som kan underlätta gränsöverskridande tjänsteutövning vilket regeringen generellt välkomnar. Regeringen välkomnar att kommissionen har tagit hänsyn till utvecklingen som skett inom den högre utbildningen (Bolognaprocessen m.m.) och stödjer förslaget om att använda ECTS-poäng i minimikraven på utbildningar till de yrken som omfattas av automatiskt erkännande. Parallellt med detta betonar regeringen sitt motstånd mot att utbildningar beskrivs i år och framför allt i timmar. Regeringen förordar att utbildningens innehåll beskrivs genom lärandemål. Så som sker i dag är det rimligt att medlemsstaterna kommer överens om väsentliga krav avseende utbildningen. Det är emellertid inte rimligt att på överstatlig nivå i detalj reglera hur utbildningen ska organiseras.

Regeringen är positiv till att förtydligande regler om partiellt tillträde förs in i direktivet men värnar också möjligheten att hindra partiellt tillträde. När det gäller införandet av ett yrkeskort har regeringen tidigare ställt sig kritisk till förslaget (se regeringens svar på kommissionens grönbok om modernisering av direktivet). Regeringen avser att särskilt bevaka frågan om yrkeskortet för att säkerställa att svenska intressen tas tillvara i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen är tveksam till en alltför stor administration i erkännandesystemet.

Slutligen motsätter sig regeringen att praktiken inom utbildningen till apotekare obligatoriskt ska genomföras sammanhållen och i slutet av utbildningen samt att kravet på utbildning inklusive praktik för tillträde till arkitektyrket enligt direktivet utökas med två år.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har antagit en resolution gällande tillämpningen av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer. I resolutionen uppmanar parlamentet kommissionen och medlemsstaterna att uppmuntra rörlighet bland yrkesutövare och att effektivisera informationsspridning både om arbetstagares rättigheter och om förfarandet för erkännande av yrkeskvalifikationer. Större öppenhet i erkännandeprocessen och riktlinjer för tidsfrister lyfts fram. I resolutionen framhålls vidare vikten av att se över språkkraven när det gäller vårdyrken. Parlamentet framhåller också möjligheten att göra ECTS-systemet mer öppet och jämförbart så att det kan utvecklas till ett centralt verktyg som underlättar ömsesidigt erkännande av kvalifikationer och därigenom också rörlighet. För att se resolutionen i sin helhet, se Europaparlamentets resolution av den 15 november 2011 om tillämpningen av direktivet om yrkeskvalifikationer 2005/36/EG (2011/2024(INI)).

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget till reviderat direktiv har inte remitterats. Däremot har kommissionens grönbok om modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer (KOM(2011) 367) remitterats till berörda svenska remissinstanser. Remissinstanserna är positivt inställda till en modernisering av regelverket för erkännande av yrkeskvalifikationer. Flertalet remissinstanser är dock tveksamma till att ett europeiskt yrkeskort skulle innebära den förenkling och förbättring som beskrivs i grönboken. Vidare framhåller flera remissinstanser att europeiska verktyg som Europass, det europeiska systemet för meritöverföring inom yrkesutbildningen (EQVET), den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande (EQF) och den europeiska referensramen för kvalitetssäkring inom yrkesutbildningen (EQARF) ska användas i det fortsatta arbetet med erkännande av yrkeskvalifikationer för att förenkla erkännandeprocessen.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Kommissionen anger att den rättsliga grunden för förslaget är artikel 53(1) och artikel 62 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Beslut fattas av rådet och Europaparlamentet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (artikel 294 EUF-fördraget). Beslut fattas i rådet med kvalificerad majoritet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen regleras i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Enligt Lissabonfördraget ska alla nationella parlament få del av utkasten till lagstiftningsakter för att bedöma initiativens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. I enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska riksdagen pröva om lagstiftningsakten strider mot subsidiaritetsprincipen.

Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom målet med yrkeskvalifikationsdirektivet inte skulle kunna uppnås i tillräcklig omfattning genom åtgärder av medlemsstaterna. Sådana åtgärder skulle resultera i olikartade krav och motstridiga administrativa system som i sin tur skulle leda till ökad komplex reglering och hindra rörligheten för yrkesverksamma personer. Eftersom förslagen rör förändringar av ett existerande direktiv kan förslagen endast uppnås på EU-nivå. Kommissionen menar även att förändringsförslagen ligger i linje med proportionalitetsprincipen.

Regeringen instämmer i kommissionens övergripande inställning om förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget till ändring av direktivet kommer att förhandlas under 2012 med ambitionen att kunna fatta beslut i slutet av året. Det första förhandlingstillfället är planerat till slutet av januari.

4.2Fackuttryck/termer

Automatiskt erkännande: erkännande sker på basis av samordnade minimikrav för utbildning eller på grundval av överenskomna krav vad gäller yrkeserfarenhet för vissa yrken. De yrken som omfattas av automatiskt erkännande av kvalifikationer är läkare, sjuksköterska, tandläkare, veterinär, barnmorska, apotekare och arkitekt.

ECTS-poäng: det europeiska systemet för överföring av studiemeriter, enligt vilket ett års heltidsstudier motsvarar 60 ECTS-poäng.

Europass: dokument enligt gemensam mall där man tydliggör sina färdigheter, kompetenser och meriter.

Reglerat yrke: en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar eller andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna.

Reglerad utbildning: all utbildning som särskilt utformats för ett visst yrke och som omfattar en eller flera kurser som vid behov kompletteras genom yrkesutbildning, provtjänstgöring eller yrkesutövning.

Kompensationsåtgärd: Om den sökande inte uppfyller de krav på yrkeskvalifikationer som ställs för att ha rätt att utöva yrket i en medlemsstat får den aktuella medlemsstaten kräva att den sökande genomför en kompensationsåtgärd i form av en anpassningsperiod eller ett lämplighetsprov. Enligt nuvarande lydelse av direktivet kan detta bli aktuellt om utbildningen som åberopas är minst ett år kortare än den som krävs, om utbildningens innehåll väsentligt avviker från det som krävs eller när yrket i den mottagande medlemsstaten omfattar en eller flera reglerade yrkesaktiviteter som inte ingår i motsvarande yrke i sökandens ursprungsmedlemsstat och denna skillnad motsvaras av en särskild utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten och som väsentligt avviker från den sökandes utbildning.

IMI: Internal Market Information System - informationssystemet för den inre marknaden. IMI är det webbaserade system som nationella, regionala och lokala myndigheter använder för att kommunicera med varandra. IMI används av behöriga myndigheter enligt yrkeskvalifikationsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer) och tjänstedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden).