Regeringskansliet
Faktapromemoria 2013/14:FPM8
Europeisk inre marknad för elektronisk 2013/14:FPM8 kommunikation
Näringsdepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2013) 627
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för att fullborda den europeiska inre marknaden för elektronisk kommunikation och upprätta en uppkopplad kontinent, och om ändring av direktiven 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG samt förordningarna (EG) nr 1211/2009 och (EU) nr 531/2012
KOM (2013) 634
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén om en inre telekommarknad
SWD (2013) 331
Commission Staff Working Document Executive Summary of the Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down measures concerning the European single market for electronic communications and to achieve a Connected Continent, and amending Directives 2002/20/EC, 2002/21/EC and 2002/22/EC and Regulations (EC) No 1211/2009 and (EU) No 531/2012
Sammanfattning
Förslaget är ämnat att främja uppkomsten av alleuropeiska elektroniska kommunikationstjänster och operatörer som verkar i fler än en medlemsstat. Särskilda bestämmelser föreslås bland annat för att harmonisera bredbandstjänster på grossistnivå, harmonisera skyldighetsbeslut gentemot operatörer samt göra konsumenträttigheter mer enhetliga. Dessutom föreslås åtgärder för att samordna tillståndsgivning för trådlöst bredband över hela
EU. Dessutom föreslås en ny incitamentsstruktur i syfte att pressa ner de mobila roamingavgifter som operatörer tar ut.
Regeringen delar kommissionens inställning att ökad harmonisering och förverkligandet av en inre marknad anpassad till en digital ekonomi är centralt för att bidra till tillväxt och sysselsättning i Europa. De åtgärder som föreslås behöver dock en grundlig analys. Det är tveksamt om det är förenligt med proportionalitetsprincipen att föreslå ändringarna inom ramen för en förordning. Enskilda bestämmelser har på grund av förslagets omfattning ännu inte kunnat analyseras tillräckligt för att bedöma bestämmelsernas proportionalitet.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Europeiska rådet betonade på sitt vårmöte 2013 den digitala inre marknadens betydelse för tillväxt och uppmanade kommissionen att lägga fram konkreta åtgärder för att upprätta en inre marknad för it så snart som möjligt, i god tid för rådets oktobermöte. Detta förslag till förordning tillsammans med meddelandet om en inre telekommarknad antogs den 11 september 2013.
1.2Förslagets innehåll
Redovisningen omfattar de huvudsakliga förslagen.
Genom förslaget ska proceduren förenklas för operatörer som vill tillhandahålla tjänster i flera medlemsländer. Ett nytt system införs med en gemensam anmälan
Radiospektrum
Genom förslaget ska hanteringen av radiospektrum i unionen ytterligare harmoniseras. Förordningen fastställer gemensamma rättsliga principer för de villkor som knyts till tillstånd att använda radiofrekvenser. Kommissionen föreslås få befogenhet att anta genomförandeakter för att harmonisera tillgången till radiospektrum, tidpunkt för tilldelningar och giltighetstider för tillstånd. Dessutom föreslås att det inrättas en mekanism som ger kommissionen möjlighet att granska förslag till nationella åtgärder i fråga om tilldelning av radiofrekvenser och i vissa fall förhindra antagandet av sådana åtgärder. Slutligen föreslås förenklade villkor för användning av trådlösa system för bredband via s.k. lågeffektstillämpningar, t.ex. trådlösa nätverk (RLAN). Syftet med förslagen är att underlätta för mobiloperatörer att verka på flera marknader samtidigt genom att villkoren för användningen av radiofrekvenser på olika sätt samordnas.
Europeiska produkter för virtuell bredbandsaccess
Förslaget innebär att europeiska produkter för virtuell bredbandsaccess skapas genom att det i förordningen, och senare genom rättsakter från kommissionen, definieras vilka parametrar och minimiegenskaper sådana tjänster ska uppfylla. Skyldigheter att erbjuda sådana europeiska produkter ska fasas in på marknaden. Detta genom att nationella regleringsmyndigheter ålägger operatörer med betydande inflytande på marknaden dessa skyldigheter om det är lämpligt och proportionerligt. Syftet med att införa europeiska produkter är att underlätta marknadsinträde för både slutanvändare och företag samt underlätta tillhandahållandet av gränsöverskridande tjänster.
Utökade befogenheter för kommissionen
Om kommissionen finner att en nationell regleringsmyndighets förslag att införa, ändra eller dra tillbaka en skyldighet för en
Anslutningsprodukt med garanterad tjänstekvalitet
Förslaget ger leverantörer av elektroniska tjänster en skyldighet att till rimliga villkor tillhandahålla anslutningsprodukter med garanterad tjänstekvalitet till andra leverantörer av elektroniska tjänster som tillhandahåller motsvarande produkt. Genom förordningen, och senare genom rättsakter från kommissionen, definieras vilka parametrar och minimiegenskaper anslutningsprodukten ska uppfylla.
Roaming
I juni 2012 antogs den s.k. tredje roamingförordningen (förordning 531/2012). Kommissionen föreslår väsentliga förändringar i denna förordning. Enligt förslaget ska ett frivilligt system införas för mobiloperatörer att ingå i bilaterala eller multilaterala allianser så att de gradvis kan införa en prissättning på roamingtjänsten som är likvärdig med prissättningen för de nationella tjänsterna. De operatörer som genom att ingå i en roamingallians kan anpassa sin prissättning ges undantag från skyldigheten att ge abonnenter möjlighet köpa roamingtjänster separat från alternativa roamingoperatörer (utbrytning av roamingtjänsten). Kommissionen hävdar att instrumenten i 2012 års roamingförordning inte på egen hand kommer att pressa ner roamingavgifterna till önskvärda nivåer.
Konsumenträttigheter
Förslaget innehåller bland annat regler för leverantörsbyte, obligatorisk förhandsinformation och avtalsinformation samt en maximal tid på en dag för att flytta med sig sitt telefonnummer vid leverantörsbyte. Konsumenter, och andra slutanvändare om inte annat har avtalats, ska ha rätt att säga upp ett avtal med en månads uppsägningstid när sex månader har gått sedan avtalet ingicks. Kommissionen ges möjlighet att närmare reglera och harmonisera vilken information som ska lämnas och hur kvalitet ska mätas. Därutöver föreslås en skyldighet för leverantören att vidarebefordra
Dessutom föreslås att inom ramen för en
Kommissionens meddelande om en inre telekommarknad
Meddelandet motiverar förslagen ytterligare. Internetekonomins
Kommissionen anser fortfarande att en gemensam europeisk tillsynsmyndighet skulle behövas på längre sikt men att denna fråga bör utredas vidare.
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Förordningen blir direkt tillämplig som svensk lag. Förslaget stipulerar även vissa ändringar i direktiven som ligger till grund för lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Då förslaget är komplext och berör ett flertal områden går det inte att i nuläget göra en uttömmande analys över vilka författningar som kan komma att behöva justeras och i vilken omfattning. De flesta relevanta bestämmelser återfinns dock i LEK och ett antal av dessa kommer att påverkas av förslaget.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Inga
Sammanfattning av kommissionens konsekvensanalys
Enligt kommissionens konsekvensanalys (dokument SWD(2013) 331final) är den största direkta fördelen med en inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster beräknas av kommissionen uppgå till omkring 110 miljarder euro per år. De positiva spridningseffekterna på andra sektorer
förväntas dessutom uppgå till flera tiotals miljarder euro per år i potentiella vinster. Tre olika handlingsalternativ har analyserats. Fördelen med det regleringsalternativ som föreslås hävdas vara dels att det bygger på befintlig lagstiftning och förvaltning dels att det är inriktat på de väsentliga aspekterna av de identifierade fragmenteringsproblemen, men utan onödig centralisering, vilket därmed gör det till en realistisk strategi för att snabbare och säkrare än med övriga alternativ uppnå dessa fördelar. Det valda alternativet är ett pragmatiskt sätt att bemöta betydande problem, särskilt med avseende på spektrumutrymme som ger tillgång till nätet vid rätt tidpunkt för att undvika trafikstockningar eller sammanbrott i näten.
För det första kommer direkt relaterade sektorer som tillverkning av telekommunikationsutrustning, tillämpningsutvecklare och innehållsindustrin omedelbart att vinna på en mer dynamisk unionsmarknad för telekommunikation.
För det andra kommer sektorer som bilindustrin, logistiksektorn och energisektorn att vinna på ökade uppkopplingsmöjligheter på den inre marknaden och produktivitetsvinster, t.ex. genom allmänt utbredda molntjänster, uppkopplade enheter och möjligheter att erbjuda olika delar av företaget vissa tjänster i integrerad form.
För det tredje kommer även offentliga förvaltningar och allmännyttiga tjänster, särskilt hälsosektorn, också att vinna på ökad tillgång till e- förvaltnings- och
Enligt kommissionen kommer EU:s konsumenter att dra fördel av ökad valfrihet och mer innovativa tjänster av bättre kvalitet.
Förstahandsalternativet gör det möjligt att uppnå det avsedda syftet samtidigt som förslaget innebär en lägre administrativ börda för företagen. Kommissionen menar att genom skapandet av en bättre fungerande inre marknad kommer produktiviteten att stärkas och nya affärsmöjligheter skapas, inte minst för internetbaserade tjänster.
Kommentar till kommissionens konsekvensanalys
Konsekvensutredningen är omfattande men trots detta framgår inte kopplingen mellan de enskilda förslagen och de bedömda konsekvenserna på ett tydligt sätt. Kommissionen har jämfört tre alternativ där de två som inte har valts får sägas vara två extrema varianter vilket gör att jämförelsen vare sig blir intressant eller relevant. Den första extremen är att göra två mindre översyner i två frågor som är obligatoriska enligt befintligt regelverk. Den andra extremen är att i samband med en större översyn med fokus på en stor strukturell förändring i att inrätta en gemensam
jämförelse. Ett första bättre alternativ vore att jämföra med en situation där man gör en större direktivsöversyn av hela regelverket vilken sannolikt ändå stundar inom ett par år, utan fokus på en
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen delar kommissionens inställning att förverkligandet av en digital inre marknad, där sektorn för elektronisk kommunikation utgör en viktig del, kan bidra till tillväxt och skapa jobb i Europa. Regeringen delar kommissionens inställning att ökad harmonisering och förverkligandet av en inre marknad anpassad till en digital ekonomi är centralt för att bidra till tillväxt och sysselsättning i Europa. Det huvudsakliga målet för förhandlingsarbetet är att värna och stärka den inre marknaden samtidigt som möjligheter att vidta nationella åtgärder för att nå angelägna mål måste kunna bibehållas.
Regeringen anser för att det hade varit naturligt att påbörja en fullständig översyn av hela det underliggande regelverket vilket sker ungefär vart tionde år, istället för att som här i förordningsförslaget adressera vissa områden.
Förslaget är både omfattande och såväl tekniskt som juridiskt komplicerat. För att kunna bedöma förslagets ändamålsenlighet bör respektive delförslag bedömas bland annat i ljuset av följande generella utgångspunkter:
Öppenhet hinder inom EU och vid EU:s gränser bör rivas. Europa behöver vara öppet för att vara globalt konkurrenskraftigt, inbördes och mot omvärlden. Det är viktigt att eventuella nya förslag inte leder till protektionism. Det skapar inte nya arbetstillfällen utan kan snarare motverka nödvändig och långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.
Konsumentintresse Konsumenternas rättigheter i valsituationer och vid köp av elektroniska kommunikationstjänster är viktigt. Det är viktigt med ett system som i hög grad främjar möjligheterna till välinformerade konsumenter som kan välja en annan operatör och som har förtroende för att en god konsumentskyddsnivå upprätthåller deras intressen och rättigheter. Konsumenter som ser värdet av tillgång till och utnyttjande av elektroniska nät och tjänster, driver efterfrågan och, som en följd, tillväxt och investeringar.
Marknadsorientering Området för tjänster som kan levereras via elektroniska kommunikationsnät som kan effektivisera privat och offentlig sektor är under stark utveckling. Stora investeringar behövs dock. Företag bör i första hand själva definiera affärsmodeller och strukturer på marknaden och dra fördel av efterfrågan och betalningsvilja, så länge det inte får negativa konsekvenser för tillgång till information och tjänster. Det är viktigt med en sådan flexibilitet och öppenhet som gör att konsumenter och företag kan anpassa sig efter nya innovationer och behov. En balans mellan ett behov av att styra marknaden och en flexibilitet för att följa marknadens utveckling måste upprätthållas.
Regelefterlevnad och förutsebarhet. Det finns möjlighet till ökad harmonisering inom ramen för existerande regelverk. Potentialen är sannolikt inte uttömd vad gäller ytterligare åtgärder för att utveckla samordningen mellan regleringsmyndigheter och med kommissionen.
Regeringen anser även att det är av vikt att beakta att bestämmelserna i förslaget inte kommer i konflikt med den svenska tryck- och yttrandefriheten.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
De flesta medlemsstater har indikerat en ifrågasättande inställning till förslaget som helhet och i synnerhet tidplanen för dess antagande. Emellertid kan generellt skönjas en mer positiv syn på syftet med förslaget än på innehållet i de enskilda delarna av förslaget.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Europaparlamentet har ännu inte tillkännagivit någon ståndpunkt angående förslaget. Europaparlamentets industriutskott (ITRE) har dock antagit ett initiativbetänkande1 hänförligt till det så kallade Telekompaketet som antogs
2009. Huvudbudskapet i initiativbetänkandet är att kommissionen bör återkomma efter de europeiska valen inom ramen för en fullständig översyn av regelverket med förslag jämte tillräcklig remittering, evidens om problemet och en konsekvensanalys.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Förslaget är remitterat och sista svarsdatum är den 8 november 2013 och remissinstansernas ståndpunkter är därför ännu inte kända.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Kommissionen anger att förslaget grundar sig på artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF). Detta motiveras av förslagets syfte, som är att förverkliga den inre marknaden för elektronisk kommunikation och se till att den fungerar.
Beslut om att anta förordningen fattas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet i artikel 294 EUF. Detta innebär att rådet och Europaparlamentet gemensamt antar förordningen. Beslut fattas med kvalificerad majoritet i rådet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Subsidiaritetsprincipen
Kommissionen framför att det inte har varit möjligt att helt uppnå målet att inrätta en inre marknad för elektronisk kommunikation med det befintliga regelverket. Kommissionen framför vidare att de nationella reglerna är förenliga med EU:s befintliga regelverk, men att det finns skillnader som förhindrar gränsöverskridande verksamhet och tjänster, vilket i sin tur begränsar friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Detta har en direkt effekt på den inre marknadens funktionssätt. Medlemsstaterna har varken behörighet eller incitament för att ändra det befintliga regelverket. Kommissionen hävdar alltså att det krävs åtgärder på
1
Proportionalitetsprincipen
Kommissionen hävdar att förslaget är begränsat till vad som är nödvändigt för att uppnå de fastställda målen och att åtgärderna är inriktade på att komma till rätta med tydliga hinder för den inre marknaden. Kommissionen menar därmed att de föreslagna åtgärderna är motiverade utifrån proportionalitetsprincipen. Regeringen är tveksam till om det finns tillräckliga skäl för en förordning och om inte målen med förslaget lika väl kan uppnås genom ändringar i gällande direktiv, eventuellt i kombination med en genom kommissionen effektivare tillsyn och en effektivare nationell rättstillämpning. Mot denna bakgrund är det tveksamt om det är förenligt med proportionalitetsprincipen att föreslå ändringarna inom ramen för en förordning.
Enskilda bestämmelser har på grund av förslagets omfattning ännu inte kunnat analyseras tillräckligt för att bedöma bestämmelsernas proportionalitet.
Det ligger i sakens natur att en definitiv bedömning av förslagets proportionalitet påverkas av det kommande förhandlingsarbetet och rättsaktens slutliga utformning.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Behandling i rådsarbetsgruppen (presentation av förslaget) skedde den 19 september. Förslaget kommer att behandlas vid Europeiska rådet den
Utskottet ITRE inom Europaparlamentet kommer ha huvudansvar. IMCO kommer antagligen att ha ansvar för vissa delar.
4.2Fackuttryck/termer