Regeringskansliet
Faktapromemoria 2012/13:FPM96
Förordning om Europol och meddelande 2012/13:FPM96 om utbildning för brottsbekämpning
Justitiedepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2013) 173
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska unionens organ för samarbete och fortbildning inom brottsbekämpning (Europol) om upphävande av beslut 2009/371/RIF och 2005/681/RIF
KOM (2013) 172
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om inrättande av ett europeiskt utbildningsprogram för tjänstemän inom brottsbekämpning
Sammanfattning
Kommissionen har presenterat ett förslag till en förordning som inrättar en
Genom förslaget övertar och vidareutvecklar Europol även ansvaret för utbildning inom brottsbekämpningssektorn vilket sker genom att Cepols nuvarande ansvar överförs till Europol. Samtidigt avvecklas Cepol. Tillsammans med förslaget presenterar kommissionen ett meddelande med sina tankar om vilken typ av utbildning som ska ingå i ett europeiskt utbildningsprogram för brottsbekämpning, och definierar sålunda den nya myndighetens utbildningsuppdrag.
1
Samtidigt som Europol får ett nytt utbildningsuppdrag föreslås justeringar i | 2012/13:FPM96 |
Europols nuvarande verksamhet. Syfte, uppdrag och arbetsuppgifter justeras. | |
Bland annat förtydligas medlemsstaternas skyldighet att förse Europol med | |
den information som byrån behöver för att effektivt kunna genomföra sitt | |
uppdrag. En ny dataskyddsregim föreslås, bland annat föreslås att den | |
Europeiska datatillsynsmannen (EDPS) ska ansvara för den externa | |
granskningen av dataskyddsfrågor. Formerna för hur Europol styrs | |
uppdateras, bland annat genom att den parlamentariska kontrollen | |
förtydligas. | |
Regeringens preliminära bedömning är att förslaget delvis tar upp | |
identifierade problem där Europol kan utvecklas för att bli ett bättre stöd till | |
medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. Förslaget anpassar också | |
byrån till Lissabonfördraget. I dessa delar välkomnas förslaget. När det gäller | |
vissa andra föreslagna förändringar, inte minst sammanslagningen med | |
Cepol, är det inte lika självklart att reformerna medför en förbättring eller | |
effektivisering. Regeringens bedömning är att Europol fungerar relativt väl | |
och varje förändring bör kunna motiveras med en förväntad | |
effektivitetsvinst. Regeringen kommer under förhandlingsarbetet att fortsätta | |
analysera förslagen i dessa delar och avser inte stödja förändringar som inte | |
bedöms främja Europols kärnverksamhet. Enligt regeringens mening bör | |
Europol fokusera på det operativa stöd byrån kan ge till medlemsstaternas | |
brottsbekämpande myndigheter. |
1 Förslagen
1.1Ärendets bakgrund
Den europeiska polisbyrån (Europol) började som ett mellanstatligt organ reglerad av en konvention mellan EU:s medlemsstater som trädde i kraft 1999. Genom ett rådsbeslut som antogs 2009 blev Europol en
I artikel 88 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Lissabonfördraget) fastställs emellertid att Europol ska regleras av en förordning som ska antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
I "Stockholmsprogrammet ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT 2010/C 115/01), uppmanade Europeiska rådet till inrättandet av ett europeiskt utbildningsprogram och utbytesprogram för alla berörda yrkesverksamma brottsbekämpande myndigheter på nationell nivå och
2
Den gemensamma strategin för EU:s decentraliserade organ som godkänts av Europaparlamentet, rådet och kommissionen i juli 2012 anger principerna för styrning och arrangemang av EU:s så kallade decentraliserade myndigheter, såsom Europol och Cepol. Den gemensamma strategin anger att "sammanslagning bör övervägas i de fall då organens respektive uppgifter överlappar varandra, där synergier kan övervägas eller när organ vore mer effektiva om de ingick i en större struktur.
Som en konsekvens av Lissabonfördraget och med hänsyn till uppsatta utvecklingsambitioner i Stockholmsprogrammet och i den gemensamma strategin för EU:s myndigheter har kommissionen tagit fram ett förslag till ny Europolförordning. Enligt förslaget övertar och utvidgar Europol Cepols nuvarande uppgifter varefter Cepol avvecklas som självständig byrå.
1.2Förslagets innehåll
Förslaget till förordning för Europol sätter upp det styrande regelverket för den Europeiska myndigheten Europol. I stort kommer Europol fortsätta att ha den uppgift som man har haft sedan tillskapandet. Det innebär att man ska stödja och stärka medlemsstaternas brottsbekämpande organs insatser samt deras ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som rör två eller fler medlemsstater. Förslaget är emellertid grundligt omarbetat jämfört med det nu gällande regelverket och ett flertal förändringar föreslås. Förändringarna gäller både uppdrag, styrning och kontroll.
Den enskilt största nyheten i förslaget får anses vara att den Europeiska polisakademin (Cepol) slås ihop med Europol som övertar ansvaret för utbildning inom brottsbekämpningen på
2012/13:FPM96
3
Utöver det nya utbildningsuppdraget innehåller förslaget även förändringar i Europols nuvarande verksamhet. Mandatet kan sägas blir bredare genom att Europol ges möjlighet att mer aktivt delta i och koordinera brottsutredningar. Europol får ökade möjligheter att ge direkt finansiellt stöd till gemensamma utredningar och operationer. Ett uttryckligt stöd för att inrätta Europeiska kunskapscenter för viss typ av brottslighet, som det Europeiska IT- brottscentret EC3, införs.
När det gäller Europols partners så förtydligas medlemsstaternas skyldighet att förse Europol med den information som byrån behöver för att genomföra sitt uppdrag. En årlig uppföljning av hur väl samarbetet fungerar visavi vart och ett av medlemsländerna ska upprättas och underställas
Ett uppdaterat avsnitt med dataskyddsregler introduceras. Utöver att modernisera regelverket utpekas den Europeiska datatillsynsmannen (EDPS) som oberoende tillsynsmyndighet för dataskyddet. Den nuvarande konstruktionen med en Joint Supervisory Board med representanter för medlemsstaternas dataskyddsmyndigheter avskaffas således enligt förslaget.
Styrningen av Europol justeras genom att förslaget marginellt förändrar i styrelsens sammansättning och ansvar. Antalet representanter för kommissionen i styrelsen ökar. Styrelseledamöternas efterfrågade kompetens förändras till följd av att även utbildningsfrågor måste kunna täckas. Styrelsen ges uppdraget att utse direktör. Styrelsen ges också möjlighet at inrätta en mindre
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Förslaget är fortfarande föremål för analys av regeringen. Förslagets förtydligade krav på medlemsstaterna när det gäller att överföra information till Europol bedöms preliminärt förenliga med gällande nationellt regelverk. Europoltjänstemännens befogenheter vid deltagande i gemensamma utredningsgrupper är underställda den nationella rätten i den medlemsstat där den gemensamma utredningen äger rum. Därtill innehåller förslaget ett förtydligande att Europol aldrig kan använda sig av straffprocessuella
2012/13:FPM96
4
tvångsmedel när de deltar i en gemensam utredningsgrupp. Regeringens | 2012/13:FPM96 |
preliminära bedömning är att förslaget inte får någon effekt på svenska | |
regler. |
1.4 Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Förslagets påverkan på
Utifrån kommissionens beräkning av kostnaderna bedömer regeringen att kostnaderna för förslaget ryms inom EU:s föreslagna långtidsbudget för politikområdet.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen kan inledningsvis konstatera att Europol fungerar relativt väl och att rådsbeslutet som reglerar byråns funktion genomfördes för relativt kort tid sedan. Ändringar i den gällande ordningen bör därför vidtas endast om förändringen kan anses bidra till att myndigheten blir mer effektiv och att stödet till medlemsstaternas brottsbekämpande organ därmed förbättras.
Flera föreslagna justeringar har karaktären av förbättringar och kan därför välkomnas. Även de delar som kan hänföras till nya krav i Lissabonfördraget välkomnas. I vissa delar av förslaget har regeringen emellertid en mer tveksam inställning till om de föreslagna förändringarna innebär en förbättring av verksamheten. Det fordras en mer ingående analys och diskussion om förslaget för att slutligt kunna ta ställning.
Det mest påtagliga förändringsförslaget gäller sammanslagningen av Europol och Cepol. Regeringens uppfattning är att verksamheterna inte överlappar varandra i sådan mån att det självklart kan anses utgöra en rationaliseringsåtgärd att slå dem samman. Regeringens initiala analys ger inte stöd för att en sammanslagning skulle innebära någon besparing. Däremot riskerar Europols verksamhet att bli mindre fokuserad vilket skulle kunna leda till att Europol ger ett sämre stöd till medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter i operativa frågor. Det finns en risk att en sådan splittring av verksamheten som sammanslagningen med Cepol innebär medför negativa konsekvenser för både den brottsbekämpande och utbildande verksamheten, och inte minst blir både styrning och uppföljning
5
mer komplex. Regeringen kommer av dessa skäl verka för att Europols | 2012/13:FPM96 |
ansvar och kompetens för utbildningsfrågor begränsas till vad som är | |
nödvändigt för att stödja kärnverksamheten. | |
Mot den ovan redovisade bakgrunden saknas förutsättningar för regeringen | |
att ta ställning till i vilken omfattning och hur kommissionens meddelande | |
om ett Europeiskt utbildningsprogram ska genomföras. Inom ramen för | |
förhandlingarna kommer regeringen föreslå att kommissionen ser över | |
alternativa lösningar för genomförande och finansiering för programmet. | |
När det gäller Europols övriga kompetens och uppdrag kan regeringen i allt | |
väsentligt ställa sig bakom förslaget. Eftersom förordningens bestämmelser | |
är mycket tekniska uttrycks regeringens ståndpunkt bäst genom angivande av | |
huvudsakliga utgångspunkter för förhandlingsarbetet. Regeringens | |
uppfattning är att ansvaret för brottskämpningen och den inre säkerheten | |
ligger och bör fortsättningsvis ligga hos medlemsstaternas brottsbekämpande | |
myndigheter. Europols verksamhet bör därför fokusera på att ge | |
medlemsstaternas myndigheter det stöd de efterfrågar, vilket kan variera över | |
tid. Vidare bör Europol fokusera på att underlätta och stödja | |
gränsöverskridande samarbete. Regeringen verkar därför mot ett generellt | |
breddande av Europols verksamhet till nya områden till förmån för | |
fokusering på att utveckla och fördjupa nuvarande uppdrag. Europol bör | |
eftersträva att i både styrning, operativ verksamhet och kontroll involvera | |
medlemsstaterna i så hög grad som möjligt. Europol bör även fortsättningsvis | |
vara en myndighet vars klart uttalade huvuduppgift är att stödja och stärka | |
medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter samt underlätta deras | |
möjligheter att samarbeta. Regeringen bör därför verka för att | |
medlemsstaternas roll i styrelsen och i inriktningen av Europols verksamhet | |
förstärks. |
2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter
Förslagen har ännu inte presenterats för medlemsstaterna och deras inställning är därför inte känd. Innan förslaget till förordning presenterades har emellertid ett flertal medlemsstater ifrågasatt tankarna kring en sammanslagning av Europol och Cepol.
2.3 Institutionernas ståndpunkter
Europaparlamentet har ännu inte yttrat sig över förslagen.
2.4 Remissinstansernas ståndpunkter
Förslagen har inte remitteras.
6
3 | Förslagets förutsättningar | 2012/13:FPM96 |
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
KOM (2013) 173: Artikel 88 och 87(2)(b) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Beslut fattas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (av rådet och Europaparlamentet gemensamt) och med kvalificerad majoritet i rådet.
KOM (2013) 172: Utgör ett meddelande från kommissionen. För meddelandet behöver ingen rättslig grund anges. Meddelandet kommer inte att bli föremål för något antagande av rådet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Regeringen har ännu inte kunnat ta del av kommissionens subsidiaritetsprövning. Oaktat detta gör regeringen den preliminära bedömningen att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Den föreslagna myndigheten ansvarar för att stödja medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och stärka samarbetet dem emellan. Målen för dessa åtgärder kan inte nås på nationell nivå. Förslaget är även proportionellt eftersom det inte bedöms gå utöver vad som behövs för att uppnå Europols syfte.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslagen har ännu inte presenterats för medlemsstaterna och något datum för första förhandlingstillfälle av förordningen är inte meddelat av ordförandeskapet.
4.2Fackuttryck/termer
7