Kommissionen har föreslagit ett direktiv som gäller bostadskrediter till konsumenter och vissa krav på tillsyn och övervakning av kreditgivare och kreditförmedlare. Förslaget har två syften. För det första att för sådana krediter skapa en effektiv och konkurrenskraftig inre marknad för konsumenter, kreditgivare och kreditförmedlare med en hög skyddsnivå. För det andra att främja finansiell stabilitet genom att sörja för ansvarsfullt fungerande marknader för bostadskrediter. Direktivet är tänkt att leda till en fullständig harmonisering på de områden som det reglerar.
Med förbehåll för att den svenska ståndpunkten för närvarande bereds inom Regeringskansliet ställer sig regeringen i huvudsak positivt till förslaget. Det är lämpligt att reglerna på området utgår från konsumentkreditdirektivet från 2008. Samtidigt måste hänsyn tas till de speciella förutsättningar som gäller för bostadskrediter som oftast är stora krediter med lång löptid.
Kommissionen har under de senaste åren arbetat med frågan om gemensamma EU-regler när det gäller bostadskrediter. Bland annat presenterades en grönbok under 2005 [Hypotekslån inom EU, KOM (2005) 327 slutlig] samt en vitbok under 2007 [Vitbok om integreringen av marknaden för hypotekslån i EU, KOM (2007) 807 slutlig]. Arbetet var ursprungligen främst inriktat på frågor om integrering av marknaden för bostadskrediter. På senare tid har arbetet alltmer kommit att fokuseras på frågor om konsumentskydd i samband med beviljande av kredit mot säkerhet i fast egendom. Ett viktigt inslag i det arbetet är att vidta åtgärder som motverkar oansvarig utlåning och oansvarigt låntagande. Ärendet ska sammanfattningsvis ses mot bakgrund av finanskrisen och arbetet med att skapa en inre marknad för bostadskrediter. Förslaget antogs den 31 mars 2011.
Allmänt
Förslaget skapar ett regelverk på gemenskapsnivå för bostadskreditavtal med konsumenter. Något sådant regelverk finns inte idag eftersom konsumentkreditdirektivet undantar så gott som samtliga typer av bostadskreditavtal från dess tillämpningsområde.
Förslaget företer flera likheter med konsumentkreditdirektivet. För det första har förslagets struktur och grundstomme i allt väsentligt utformats som i konsumentkreditdirektivet. Det gäller särskilt tanken att information i reklam för bostadskrediter bör ges till konsumenten med hjälp av illustrerande exempel (artikel 8), att konsumenten bör få detaljerad information i form av ett standardiserat faktablad innan avtal ingås (artikel 9), att konsumenten bör få de förklaringar som han eller hon behöver innan kreditavtalet ingås (artikel 11) samt att kreditgivaren ska göra en kreditprövning av konsumenten innan krediten beviljas (artikel 14).
För det andra överensstämmer flera bestämmelser och definitioner med motsvarande i konsumentkreditdirektivet. Till exempel är definitionerna på konsument, kreditgivare, kreditförmedlare och kreditavtal samma. Även nyckelbegrepp som används i standardinformationen för att beteckna kreditens finansiella egenskaper, t.ex. konsumentens totala kostnader för krediten, det totala belopp som konsumenten ska betala, den effektiva räntan för krediten och krediträntan överensstämmer med konsumentkreditdirektivet.
Tillämpningsområde
Förslaget omfattar tre kategorier av bostadskreditavtal med konsumenter (artikel 2). För det första omfattas kreditavtal som garanteras av en inteckning eller annan i en medlemsstat allmänt förekommande jämförbar säkerhet i bostadsfastighet eller av en till sådan fastighet knuten rättighet. För det andra omfattas kreditavtal i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till mark eller befintligt eller planerat bostadshus. Slutligen omfattar förslaget kreditavtal som syftar till att renovera en bostadsfastighet som en person äger eller avser att förvärva och som inte redan omfattas av konsumentkreditdirektivet (2008/48/EG).
Uppföranderegler och kompetenskrav
Kreditgivare och kreditförmedlare ska vid tillhandahållandet av konsumentkrediter agera hederligt, rättvist och professionellt samt tillvarata konsumentens intressen. Kreditgivares arvodering av sin personal och eventuella kreditförmedlare får inte strida mot skyldigheten att tillvarata konsumentens intressen. Detsamma gäller för kreditförmedlares arvodering av sin personal (artikel 5).
Kreditgivares och kreditförmedlares personal ska dessutom ha lämpliga kunskaper och kompens för att erbjuda eller bevilja kreditavtal eller för kreditförmedling. Kunskaps- och kompetenskraven, som ska fastställas i hemlandsmedlemsstaten utifrån erkända kvalifikationer eller erfarenheter, omfattar även de personer som i ledningen för kreditgivare och kreditförmedlare ansvarar för den typen av verksamhet (artikel 6).
Information och förfarande innan kreditavtal ingås
Enligt förslaget ska reklam- och marknadsföringsuppgifter som anger en räntesats för eller andra sifferuppgifter om kreditkostnaden innehålla viss angiven standardinformation som med hjälp av ett typexempel ska lämnas på ett klart, koncist och väl synligt sätt (artikel 8).
Förslaget kräver att kreditgivaren, eller i förekommande fall kreditförmedlaren, på ett varaktigt medium eller i elektronisk form alltid tillhandahåller konsumenten viss allmän information om kreditavtalet, t.ex. allmän information om utbudet av kreditprodukter (artikel 9).
Det införs också en skyldighet för kreditgivare och i förekommande fall för kreditförmedlare att ge konsumenten avpassad information på ett standardiserat EU-faktablad. Informationen i faktabladet motsvarar i allt väsentligt de frivilliga krav som fastställs i Europaavtalet om en frivillig uppförandekod för bostadslån (artikel 9). Kreditförmedlare ska dessutom lämna konsumenten uppgifter om sin identitet, status och anknytning till kreditgivaren innan de förmedlar sina tjänster för att tydliggöra eventuella intressekonflikter (artikel 10).
Genom förslaget införs en skyldighet för kreditgivare och kreditförmedlare att förklara erbjudet/erbjudna kreditavtal för konsumenten innan avtal ingås och i samband med detta ta hänsyn till konsumentens kunskaper och erfarenheter av krediter (artikel 11).
Kreditprövning
Förslaget innebär en skyldighet för kreditgivaren att bedöma konsumentens utsikter att kunna återbetala krediten, med beaktande av konsumentens individuella situation och baserat på tillräckliga uppgifter. Kreditgivaren ska avslå kreditansökan vid negativt resultat av kreditprövningen (artikel 14). I syfte att främja ett ansvarsfullt låntagande måste låntagaren lämna alla nödvändiga och korrekta uppgifter som krävs för utförandet av kreditprövningen (artikel 15).
Enligt förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att kreditgivare kan få icke-diskriminerande åtkomst till uppgifter från databaser som används för att bedöma konsumenters kreditvärdighet. Det kan röra sig om databaser som förvaltas av privata kreditupplysningsinstitut eller kreditupplysningsfirmor och offentliga kreditregister (artikel 16).
Rådgivningsstandarder
I förslaget fastställs standarder för att säkerställa att låntagaren får klart för sig när det rör sig om rådgivning. Det införs dock ingen skyldighet att tillhandahålla rådgivning. Ett krav införs på att ett tillräckligt stort antal kreditavtal på marknaden ska bedömas och att rådgivningen anpassas till konsumentens profil (artikel 17).
Förtidsbetalning
Förslaget ger konsumenten rätt att återbetala sina skulder innan kreditavtalet löper ut. Medlemsstaterna får dock fastställa villkor för utövandet av denna rätt förutsatt att dessa villkor inte är orimligt betungande (artikel 18).
Tillsyn och övervakning av kreditförmedlare och andra tillhandahållare av konsumentkrediter än kreditinstitut
Förslaget innehåller ett ramverk för tillsyn och övervakning av kreditförmedlare. Det avser bl.a. godkännande och registrering av kreditförmedlare samt införandet av ett system med pass. I syfte att säkra en hög grad av professionalism inom branschen gäller kraven samtliga kreditförmedlare oavsett om de är anknutna, dvs. samarbetar med en eller flera kreditgivare, eller inte (artikel 19 22).
Förslaget innebär dessutom att andra tillhandahållare av konsumentkrediter än kreditinstitut ska vara godkända, registrerade och föremål för övervakning (artikel 23).
Övrigt
Kommissionens föreslås få befogenhet att anta delegerade akter på de områden som avser minimikrav på kompetens, obligatorisk standardinformation i reklam, information som ska lämnas innan avtal ingås, informationskrav för kreditförmedlare, kreditprövning samt tillgång till databaser (artikel 26 28).
Allmänt
Bestämmelser om konsumentkrediter finns huvudsakligen i konsumentkreditlagen (2010:1846). Lagen är tvingande till förmån för konsumenter när inte annat anges. Även om konsumentkreditdirektivet undantar den typ av bostadskrediter som omfattas av förslaget ansågs vid genomförandet att dessa generellt skulle omfattas av konsumentkreditlagen. Konsumentkreditdirektivets bestämmelser tillämpas alltså som utgångspunkt även på bostadskrediter. Vissa specialregleringar och undantag har dock gjorts i konsumentkreditlagen där så ansetts motiverat. Specialregleringarna och undantagen avser kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet (jfr 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen).
Mot bakgrund av att förslaget till stor del bygger vidare på den struktur och utformning som konsumentkreditdirektivet har, och då bostadskrediter generellt omfattas av konsumentkreditlagen, förväntas förslaget inte medföra några betydande ändringar av svensk lagstiftning.
Istället handlar det främst om att göra vissa preciseringar, anpassningar och förtydliganden i befintliga regelverk, t.ex. konsumentkreditlagen, för att genomföra förslaget. Till exempel innebär förslaget att konsumenterna i olika avseenden ska få viss ytterligare information i reklam för kreditavtal eller före avtalsslutet. Motsvarande bestämmelser i konsumentkreditlagen kan därför behöva kompletteras med angivande av den ytterligare information som konsumenterna ska få.
Förslaget innehåller också vissa nyheter. Till exempel står kreditförmedlare och andra tillhandahållare av krediter än kreditinstitut inte under tillsyn och övervakning i svensk lagstiftning på det sätt som föreslås av kommissionen. Kreditförmedlare är dock registreringsskyldiga enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Förslaget kan komma att medföra behov av ändringar i den näringsrättsliga lagstiftningen såsom t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Någon bestämmelse i konsumentkreditlagen mostsvarande förslagets bestämmelse om rådgivning (artikel 17) finns inte heller.
Krav på kreditgivare och kreditförmedlare
Förslagets bestämmelser om uppföranderegler vid tillhandahållandet av konsumentkrediter synes till stor del vara förenligt med konsumentkreditlagens bestämmelse om att näringsidkaren (vilket innefattar såväl kreditgivare som kreditförmedlare) i sitt förhållande till konsumenten ska iaktta god kreditgivningssed och därvid ta tillvara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg. Svensk lagstiftning kan dock behöva förtydligas i något eller några avseenden, t.ex. för att klargöra att kreditgivares och kreditförmedlares arvodering av sin personal inte får stå i strid mot principen om att även tillvarata konsumentens intressen.
Svensk lagstiftning kan komma att behöva kompletteras med regler motsvarande förslagets om minimikrav på kompetens hos kreditgivare och kreditförmedlare.
Information och förfarande innan kreditavtal ingås
Förslagets bestämmelse om obligatorisk standardinformation i reklam motsvarar i allt väsentligt regleringen i konsumentkreditlagen (jfr 7 §). Enligt förslaget behöver dock, till skillnad mot konsumentkreditlagens reglering, uppgift om den effektiva räntan inte anges i reklam som inte anger en räntesats för eller andra sifferuppgifter om kreditkostnaden. Konsumentkreditlagen innehåller till skillnad från förslaget inget krav på att standardinformationen ska innehålla en varning om konsekvenserna för konsumenten om denne inte fullgör sina förpliktelser i samband med ett kreditavtal där säkerheten består av en inteckning.
Enligt konsumentkreditlagen (jfr 8 § fjärde stycket) bör vid bostadskrediter information ges till konsumenten i den omfattning som gäller vid marknadsföring av en specifik kredit, med undantag för vissa uppgifter som inte är relevanta. Konkret innebär det att förhandsinformationen ska bestå av krediträntan, avgifter, den effektiva räntan, kreditbeloppet samt avtalets löptid. Till skillnad mot regleringen i konsumentkreditlagen behöver uppgift om den effektiva räntan enligt förslaget alltså endast lämnas om reklamen anger en räntesats för eller andra sifferuppgifter om kreditkostnaden för konsumenten. Förslagets bestämmelser om information som ska lämnas innan ett bostadskreditavtal ingås, s.k. förhandsinformation, är mer långtgående än konsumentkreditlagens reglering. Det innebär att konsumentkreditlagen kan förväntas behöva ändras i denna del.
Förslagets informationskrav för kreditförmedlare (artikel 10) är mer långtgående än regleringen i konsumentkreditlagen (jfr 48 §). Konsumentkreditlagens bestämmelse kan därför behöva komma ändras så att kreditförmedlare tillhandahåller konsumenterna ytterligare information, tex. om det register där förmedlare är upptagen och hur man kan kontrollera att denne är registrerad.
Kreditprövning
Förslaget ligger i denna del i linje med konsumentkreditlagens krav på kreditprövning. Det kan dock inte uteslutas att konsumentkreditlagens bestämmelse kan behöva preciseras i några delar. Till exempel kräver förslaget att konsumenten ska ha möjlighet att begära att beslutet ses över manuellt. Dessutom föreslås att kreditgivaren och kreditförmedlaren utöver kreditprövningen bedömer ett tillräckligt stort antal kreditavtal ur sitt produktsortiment för att se vilka produkter som är olämpliga för konsumenten med tanke på dennes behov, ekonomiska och personliga situation.
Rådgivning
Förslagets bestämmelse om rådgivning synes gå något längre än konsumentkreditlagens allmänna bestämmelse om att näringsidkaren ska ge de förklaringar som konsumenten behöver (jfr artikel 11 samt 6 § konsumentkreditlagen). En bestämmelse om rådgivning kan därför eventuellt behöva tas in i konsumentkreditlagen.
Förtidsbetalning
Förslaget synes förenligt med konsumentkreditlagens motsvarande reglering (jfr 36 § konsumentkreditlagen).
Tillsyn och övervakning av kreditförmedlare och andra tillhandahållare av konsumentkrediter än kreditinstitut
Konsumentverket utövar tillsyn över att konsumentkreditlagen följs (49 § konsumentkreditlagen). Kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknadsföretag, står under tillsyn av Finansinspektionen (13 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse). Sådana behöriga myndigheter som ska utses enligt förslaget finns således redan. Däremot finns inte någon bestämmelse i svensk lagstiftning som motsvarar förslagets krav på tillsyn och övervakning av kreditförmedlare och andra tillhandahållare av konsumentkrediter än kreditinstitut. Förslaget kan därför förväntas medföra ändringar i den näringsrättsliga lagstiftningen. Kreditförmedlare är dock redan idag registreringsskyldiga enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet.
Övrigt
Förslagets bestämmelse om information till konsumenten om varje ändring av krediträntan innan den träder i kraft skiljer sig på en punkt från konsumentkreditlagens reglering. Enligt 19 § nämnd lag får kreditgivaren i fråga om kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet underrätta konsumenten om en ränteändring genom annonsering i dagspress. Sker underrättelsen genom annonsering, ska konsumenten underrättas personligen i samband med nästa avisering eller kontoutdrag. Förslaget tillåter inte information via annonsering, utan kräver att informationen lämnas på papper eller på något annat varaktigt medium (artikel 13).
Kommissionens bedömning är att förslaget inte påverkar EU:s budget annat än normala administrativa kostnader för att garantera att EU:s lagstiftning efterlevs.
Förslaget innebär en något mer omfattande reglering på några områden i förhållande till vad som gäller idag. Det kan leda till något ökade kostnader för vissa myndigheter, t.ex. Konsumentverket eller Finansinspektionen. De eventuella kostnadsökningar som förslaget kan beräknas föra med sig bör dock inte bli större än att de kan finansieras inom befintliga anslag. Förslaget om tillsyn och övervakning av kreditförmedlare och andra tillhandahållare av konsumentkrediter än kreditinstitut skulle dock kunna innebära en större kostnad. Regeringens sammantagna bedömning är dock att eventuella ekonomiska konsekvenser såväl nationellt som på EU-budgeten kan hanteras inom befintliga anslagsramar.
Kommissionen har genomfört en konsekvensanalys [SEC (2011) 356]. I den kartlades en rad problem på EU:s hypoteksmarknader som är kopplade till en oansvarig utlåning och oansvarigt låntagande innan avtal ingås. Där identifierades även ett potentiellt utrymme för oansvarigt handlande av kreditförmedlare och andra tillhandahållare än kreditinstitut.
Exempel på problem som identifierats i skedet innan kreditavtal ingås är att reklammaterial inte kan jämföras eller är obalanserat, ofullständigt och otydligt, att lämnad information är otillräcklig, inte lämnas i tid, är komplicerad, inte kan jämföras och är otydlig. Dessutom kan rådgivningen vara oändamålsenlig och lämplighets- och kreditprövningar vara otillfredsställande. Andra problem som kommissionen pekar på är att systemen för godkännande, registrering och övervakning av kreditförmedlare och andra tillhandahållare av hypotekslån än kreditinstut emellanåt är ineffektiva, motstridiga eller helt saknas. Detta kan enligt kommissionen få avsevärda makroekonomiska spridningseffekter, leda till nackdelar för konsumenterna, fungera som ekonomiska eller rättsliga hinder för gränsöverskridande verksamhet och skapa ojämlika konkurrensvillkor mellan aktörerna.
I konsekvensanalysen beaktas ett antal politiska alternativ för varje problemområde. Slutsatsen är att det krävs ett paket med prioriterade politiska åtgärder för att säkerställa utlåning och låntagande på ett ansvarsfullt sätt i hela EU och att det lämpligaste instrumentet är ett direktiv.
I konsekvensanalysen dras slutsatsen att förslaget bör leda till stora förbättringar för konsumenterna genom att deras förtroende ökar för kreditgivare, kreditförmedlare och hypotekslåneprodukter samtidigt som sannolikheten för att konsumenterna köper en produkt som de inte har råd med minskar. Konsumenternas ökade förtroende väntas också stärka efterfrågan på hypotekslåneprodukter och stimulera konsumenternas rörlighet både på nationell och (även om detta sker i mindre grad) på gränsöverskridande nivå. Förslaget påverkar kreditgivarnas och kreditförmedlarnas gränsöverskridande verksamhet i betydande utsträckning. Genom att nya affärsmöjligheter öppnas och skal- och diversifieringsfördelar kan uppnås så främjas gränsöverskridande verksamhet, vilket får positiva effekter för både marknadsaktörer och konsumenter. Vissa av de utvalda åtgärderna kommer dock inte att innebära några större förändringar för marknadsaktörernas verksamhet på utbudssidan i ett antal medlemsstater där liknande skyldigheter redan finns. Om utländska kreditgivare och kreditförmedlare kommer in på marknaden bör detta leda till ökad konkurrens och därmed till ett större utbud av låneprodukter för konsumenterna och eventuellt något lägre priser. Förslaget medför även kostnader för kreditgivare och kreditförmedlare men dessa kommer vara begränsade bl.a. därför att flera av åtgärderna redan har införts i flera medlemsstater, flera av åtgärderna redan är praxis i stora delar av branschen samt att omfattande synergieffekter väntas mellan de olika politiska åtgärderna. De beräknade totala vinsterna med förslaget uppgår till 1 272 1 931 miljoner euro. De totala engångskostnaderna för kreditgivare och kreditförmedlare beräknas uppgå till 383 621 miljoner euro och de löpande kostnaderna för dessa till 268 330 miljoner euro.
Regeringen är i huvudsak positivt till förslaget och dess syften.
I Sverige finns en fungerande reglering där bostadskreditavtal till stora delar omfattas av konsumentkreditdirektivets bestämmelser som genomförts i konsumentkreditlagen. Därför verkar regeringen för att det kommande direktivet nära ansluter till de lösningar som valts i konsumentkreditdirektivet om inte något bärande skäl däremot finns.
Det är samtidigt viktigt att det kommande direktivet tar hänsyn till de speciella förutsättningar som gäller för bostadskrediter som ofta är stora krediter med lång löptid.
I Sverige är det ovanligt att bostadskrediter förmedlas genom kreditförmedlare. Behovet av att reglera dessa på EU-nivå är för svenskt vidkommande därför begränsat.
Det bör noga övervägas om den föreslagna befogenheten för kommissionen att anta delegerade akter är väl avvägd och ändamålsenlig.
Medlemsstaternas ståndpunkter är preliminära eftersom beredning av förslaget pågår i medlemsstaterna. Vid det första rådsarbetsgruppsmötet ställdes många frågor till kommissionen. Flera medlemsstater framförde bl.a. att direktivet i så stor utsträckning som möjligt bör ansluta till konsumentkreditdirektivets reglering. Några medlemsstater ansåg att kommissionens möjlighet att anta delegerade akter är för långtgående.
Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter institutionerna har.
Regeringen avser inom kort bereda berörda myndigheter och organisationer tillfälle att lämna synpunkter på förslaget.
Artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet enligt artikel 294 tillämpas.
Enligt kommissionen finns en rad hinder för ett fritt tillhandahållande av tjänster och skapandet av en inre marknad för bostadskrediter och som hämmar verksamheten över nationsgränserna på både utbuds- och efterfrågesidan. Följden blir enligt kommissionen att konkurrensen därigenom minskar, att kreditgivarna på så vis eventuellt blir mindre effektiva än de hade kunnat vara samt att låntagarna löper risk att drabbas av nackdelar. Åtgärder som bara vidtas på nationell nivå leder enligt kommissionen sannolikt till disparata regler, vilket kan undergräva eller skapa nya hinder för den inre marknadens funktion och medför att konsumentskyddet är olika starkt i olika delar av EU. De föreslagna gemensamma standarderna på EU-nivå bör enligt kommissionen främja en effektiv och konkurrenskraftig inre marknad med ett starkt konsumentskydd. Målen för den föreslagna åtgärden kan enligt kommissionen inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna. Kommissionen anser vidare att förslaget inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. Det reglerar inte alla aspekter av utlåning och låntagande utan är inriktat på vissa centrala delar av hypotekslånetransaktionen.
Enligt regeringens mening har förslagets huvudsyften en gränsöverskridande karaktär och dess målsättningar torde inte kunna uppnås genom en reglering av medlemsstaterna var för sig. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen.
Förslaget behandlas sedan den 18 april 2011 i rådsarbetsgruppen för finansiella tjänster (första behandlingen). Frågan kan förväntas komma upp på rådsmöte tidigast under hösten 2011. Det är inte känt när Europaparlamentet kommer att påbörja behandlingen av ärendet. Det kan ännu inte anges någon tidpunkt för när ett direktiv skulle kunna antas.